Lorsqu’une crise bancaire se produit, l’absence de réglementation est souvent le coupable idéal. « Si la réglementation bancaire était renforcée, les crises bancaires n’existeraient pas » est une croyance populaire très répandue. Pourtant, le secteur bancaire est historiquement l’un des plus réglementés. Les États-Unis sont en la matière la cible privilégiée des attaques des banques européennes, qui ont pour habitude de se plaindre d’un désavantage concurrentiel par rapport à leurs homologues américaines, la réglementation européenne étant considérée plus stricte.
Il est vrai que les recommandations de Bâle 2 ont été mises en application dès 2004 dans la zone euro, alors que les États-Unis attendront Bâle 3 pour les adopter dans le cadre du Dodd-Franck Act, en 2013. En 2019, l’Economic Growth Act de Donald Trump en diminuera la portée en soustrayant les banques détenant moins de 250 milliards de dollars d’actifs à une partie des obligations réglementaires de Bâle 3, parmi lesquelles les ratios de liquidité à court et long termes (LCR et NFSR) tels que formulés par Bâle 3, ainsi que certains stress-tests.
Ceci étant, ces établissements de plus petite taille n’étaient pas laissés en dehors de toute réglementation. Aux États-Unis, les examens CAMELS (Capital, Asset Quality, Management Earnings, Liquidity Measure and Sensitivity) existent depuis les années 1980 et procèdent à une analyse multidimensionnelle de l’activité des banques, prenant en compte à la fois les ratios de fonds propres et de liquidité et la gestion des risques. Le système de rating CAMELS est un outil de pilotage pour les superviseurs américains et classe les banques en cinq catégories, la catégorie 5 étant la plus mauvaise.
En outre, le ratio de levier – fonds propres/total de bilan et hors-bilan sans prise en compte de la pondération des risques – rendu obligatoire dans le cadre de la directive européenne (2018) existe depuis les années 1970 aux États-Unis et son seuil avait été fixé entre 3 % et 5 %.
Dans ces conditions, il est légitime de se demander si la chute des trois banques américaines, Silicon Valley Bank, Signature Bank et Silvergate, fleurons de la baie de San Fancisco, aurait pu être évitée aurait pu être évitée si elles n’avaient pas été exemptées d’une partie des obligations de Bâle 3 compte tenu de leur taille inférieure à 250 milliards de dollars d’actifs.
Une combinaison de défaillances
En d’autres termes, si l’Economic Growth Act n’avait pas été adopté, la crise de la Silicon Valley Bank aurait-elle eu lieu ?
Cette institution bancaire a été victime de la défiance de ses clients. Lorsqu’ils ont compris que leur banque était illiquide, ils ont précipité sa chute en retirant massivement et instantanément leurs dépôts. C’est un des premiers cas de course au guichet « électronique »1, qui donne d’ailleurs la mesure de la fulgurante accélération de la matérialisation d’un tel événement, nouvelle donne à prendre en compte par le prêteur en dernier ressort.
Les clients avaient d’autant plus intérêt à retirer leurs dépôts rapidement qu’ils n’étaient pas assurés. C’était la particularité du business model de Silicon Valley Bank. Elle était la banque des Venture Capitalist, qui représentaient 70 % des dépôts. Pour cette raison, 94 % d’entre eux n’étaient pas assurés, étant donné que leur montant était supérieur à la limite fixée depuis 2008 à 250 000 dollars par l’assurance des dépôts. Ce seuil est supposé inciter les clients dont les montants de dépôts le dépassent à exercer une « surveillance » efficace de leur établissement. La clientèle professionnelle est ainsi censée être « informée », contrairement aux clients particuliers supposés moins « aguerris » et moins intéressés aux subtilités de l’activité bancaire.
Le rapport publié par la Réserve fédérale, intitulé « Review of the Federal Reserve’s Supervision and Regulation of Silicon Valley Bank », en avril 2023, rend compte des événements qui ont conduit à la chute de Silicon Valley Bank. Il montre qu’elle est le résultat d’une combinaison de défaillances, à la fois du côté du management de la banque mais aussi des superviseurs. Sur la question de la liquidité, qui a cristallisé les débats à propos de l’absence de l’obligation du ratio de liquidité à court terme (LCR), il apparaît que le ratio LCR de la SVB n’était pas alarmant jusqu’à la fin 2022 – proche du niveau de 100 % recommandé.
En revanche, on remarque une détérioration rapide du LCR à partir du début 2023 et c’est justement là où le bât blesse : les autorités de régulation de SVB – la Réserve fédérale de San Francisco – ne se sont pas illustrées par leur réactivité. La banque a connu une hypercroissance entre 2019 et 2021 : la taille de son actif est passée de 71 milliards à 211 milliards de dollars, ce qui reflétait la croissance soutenue de l’activité de sa clientèle. Cette croissance était totalement déconnectée de celle du reste du secteur bancaire : une multiplication par trois de la taille des actifs alors que le secteur bancaire progressait de 29 % sur la même période.
Cette forte croissance en décalage avec ses pairs n’a suscité de la part des régulateurs aucune attention particulière, malgré des alertes récurrentes sur la faiblesse du management des risques entre 2017 et 2021. L’établissement avait pourtant changé de catégories en matière de régulation en raison de son hypercroissance, passant d’un établissement régional (Regional Bank Organization, jusqu’à 100 milliards de dollars d’actifs) à un établissement appartenant à la catégorie LFBO (Large and Foreign Bank Organisations). Lors de ce passage, des faiblesses dans la gestion du risque de liquidité avaient été identifiées dès 2021, ainsi que celle des taux d’intérêt dans les exercices 2020, 2021 et 2022 des examens CAMELS concernant le risque de taux d’intérêt mais pas celle concernant le risque de liquidité qui pourtant démontrait quelques faiblesses. Celles-ci avaient été confirmées à l’occasion de stress-tests internes sur la liquidité, devenus obligatoire à partir du dernier trimestre 2022 en raison du changement de catégorie de la banque. La taille croissante de la banque l’avait en effet fait basculer dans une catégorie de supervision plus stricte. Ces stress-tests révélaient un déficit de liquidité à un horizon de 30 jours en raison d’une insuffisance de titres de bonne qualité susceptibles d’être monétisés rapidement.
L’hypercroissance de SVB aurait dû alerter
Parallèlement, la banque SVB respectait les exigences réglementaires de fonds propres, y compris les plus prudentes intégrant le coussin de conservation de 2,5 %, ce qui était également le cas des banques américaines lors de la crise de 2007.
En juillet, Michael Barr, vice-président de la supervision bancaire au sein de la Réserve fédérale, a décidé sans surprise d’adopter la version complète de Bâle 3 pour l’ensemble des banques dont la taille de bilan est supérieure à 100 milliards de dollars, pour le grand plaisir des superviseurs et des banques européens.
Néanmoins, à la lumière du rapport publié par la Réserve fédérale sur les événements qui ont conduit à la chute de Silicon Valley Bank, il apparaît clairement une défaillance de la part des superviseurs dans l’absence de suivi. L’alerte – rouge pour le risque de taux d’intérêt et orange pour la liquidité – avait bien été donnée mais sans action pour contraindre le management à changer de stratégie.
Bien évidemment, le management est le premier responsable de cette situation. Mais la polémique s’est cristallisée sur une réglementation moins-disante des établissements américains de moins de 250 milliards de dollars. Il est donc crucial de savoir si la décision prise par Michael Barr évitera un prochain SVB. Rien n’est moins sûr...
Ce n’est pas la première fois que la défaillance des superviseurs dans le suivi d’établissements identifiés à risque est mise en cause. Il est clair que SVB avait un business model atypique par rapport à la moyenne des établissements bancaires en raison d’une proportion inhabituelle de clients venture capitalist et d’un portefeuille d’actifs majoritairement composé de titres à long terme et non de prêts.
La singularité de l’établissement aurait dû à elle seule attirer la surveillance accrue des superviseurs américains dès le début de son hypercroissance en 2019. L’intelligence artificielle sera peut-être la solution pour s’assurer de l’action corrective automatique des superviseurs, qui fait défaut aujourd’hui, en bloquant par exemple les établissements identifiés à risque au refinancement de la banque centrale les obligeant à passer par l’étape « plan d’action » pour remédier à la situation. n
