L’Union européenne s’est dotée en 2014 d’un modèle harmonisé de gestion des crises bancaires avec l’adoption de la directive BRRD1 sur la résolution des crises bancaires, la refonte de la directive DGSD 22 sur la garantie des dépôts et l’adoption du règlement MRU3 qui a instauré le Conseil de résolution unique pour l’Union bancaire.
Neuf ans plus tard, ce cadre de gestion des crises est fonctionnel, comme l’ont démontré la résolution de Banco Popular puis la gestion des défaillances liées à la guerre en Ukraine, Sberbank Europe et Amsterdam Trade Bank. Toutefois, l’expérience des dernières années a également montré que les pouvoirs et instruments des autorités de résolution n’étaient pas utilisés pour certaines défaillances de banques de taille moyenne alors qu’ils auraient pu permettre de mieux atteindre les objectifs définis pour l’union bancaire. En effet, ces dernières défaillances ont été traitées au niveau national, sans cadre suffisamment harmonisé, et le respect de certains objectifs de la résolution, comme la préservation des fonds publics, n’a parfois pas été garanti de façon satisfaisante.
Risques de fragmentation
Cette situation crée de fait des risques de fragmentation au sein de l’Union bancaire. Des banques pour lesquelles il n’y avait pas d’intérêt public à mettre en œuvre des outils de gestion de crise dans le cadre harmonisé de la résolution ont bénéficié d’outils comparables dans le cadre de procédures nationales de liquidation, au motif qu’un intérêt public le justifiait. Ces cas de liquidation ont mis en évidence une approche différente de la notion d’intérêt public au niveau national et un risque de contournement du système harmonisé de la résolution bancaire. Cette situation fait obstacle à l’objectif initial du cadre européen de gestion des crises : réduire l’aléa moral en faisant absorber les pertes et le coût d’une éventuelle recapitalisation par les actionnaires et les créanciers. Or, les amendements apportés à la BRRD et au règlement MRU en 2019 n’ont pas permis de traiter ce problème.
Afin d’apporter les ajustements nécessaires aux régimes de résolution et de liquidation, la Commission européenne a lancé la revue du cadre de gestion des crises bancaires et de la garantie des dépôts (Crisis Management and Deposit Insurance franmework review, CMDI). Cette initiative porte sur les directives BRRD et DGSD 2, le règlement MRU et le cadre des aides d’État accordées aux banques en difficulté (Communication bancaire de 2013). Toutefois, faute de consensus au sein de l’Eurogroupe sur une feuille de route globale pour l’Union bancaire, la Commission a renoncé à viser directement l’achèvement de projets plus ambitieux comme un mécanisme européen de garantie des dépôts (European Deposit Insurance Scheme). Après une consultation publique en 2021 et 2022, la proposition de la Commission est attendue prochainement.
Cette initiative, même réduite par rapport aux ambitions initiales, est bienvenue car l’évolution du cadre de gestion de crise est nécessaire pour atteindre trois objectifs essentiels :
– garantir un traitement plus prévisible, harmonisé et équitable entre banques, quels que soient leur modèle d’affaire et leur pays d’origine ;
– améliorer les outils disponibles dans tous les États membres, notamment pour permettre la sortie du marché des banques non viables et éviter que ces banques ne sollicitent périodiquement des aides externes ;
– réduire l’aléa moral lié aux soutiens publics et à l’intervention des fonds de Place tout en améliorant la résolvabilité des banques.
Un pas vers l’achèvement de l’Union bancaire : trois piliers à renforcer
Progresser sur ces objectifs est nécessaire pour mettre fin au système actuel à deux vitesses : les plus grandes banques européennes ont constitué des coussins d’absorption des pertes et des capacités de renflouement interne alors que, dans le même temps, les autorités publiques et les systèmes de garantie des dépôts (SGD) de certains pays ont procédé à plusieurs sauvetages de banques de taille moyenne, s’appuyant sur l’absence d’instruments de résolution pour ce type d’entités. Ceci constitue une incitation à recourir à des mesures nationales qui divergent des objectifs de la résolution, comme le maintien des actionnaires et créanciers en première ligne pour absorber les pertes.
Élargir et veiller aux principes
Pour atteindre ces objectifs et mettre fin au risque de fragmentation, il faut donc, en premier lieu, élargir substantiellement le périmètre de la mise en œuvre de la résolution à davantage de banques lorsqu’elles connaissent des difficultés. Cet élargissement réaffirmerait la place centrale de la résolution dans le cadre européen de gestion de crise. Pour être perçu positivement, il devrait s’accompagner d’un recours accru aux outils de transfert qui permettent d’assurer la sortie du marché des banques non viables (closed bank resolution).
Ensuite, il est nécessaire de fermer la porte au contournement de la résolution par les interventions des SGD. Les interventions préventives, par exemple afin de recapitaliser une banque en difficulté, devraient être soumises à des conditions similaires aux autres aides à la restructuration (notamment les aides d’État) et un même établissement ne devrait pas pouvoir y recourir plus d’une fois (« one time, last time »). Les interventions en liquidation des SGD qui mettent en œuvre des alternatives à l’indemnisation des déposants devraient ainsi respecter les mêmes exigences qu’en cas de recours aux outils de transfert en résolution. Se pose toutefois la question de l’intérêt à les conserver. En effet, disposant des mêmes objectifs et utilisant des actions similaires à ces derniers, elles apparaissent comme redondantes dès lors que le périmètre effectif de la mise en œuvre de la résolution inclut pleinement les banques petites et moyennes.
Il convient également de rester vigilant sur le financement de la résolution. Il est possible de renforcer la contribution des SGD à la résolution à travers une évolution de la hiérarchie des créanciers : s’ils encouraient des pertes plus importantes en liquidation selon une règle plus harmonisée, ils pourraient être plus facilement mobilisés en résolution sous condition d’un least cost test4. D’où l’idée d’établir une préférence plus large pour les dépôts, qui irait donc au-delà des dépôts couverts et serait pari passu avec des dépôts non couverts. Ceci conduirait à des boni de liquidation de l’établissement perçus par les SGD qui seraient moindres, et permettrait, au travers d’un relâchement du least cost test, une utilisation plus fréquente. Cependant, les exigences minimales de fonds propres et d’engagements éligibles (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities, MREL) restent la première ligne de défense pour toutes les banques car il s’agit de la meilleure garantie pour s’assurer que les pertes en résolution seront supportées par les actionnaires et les créanciers de la banque. Ainsi, d’une part, toute révision de la hiérarchie des créanciers doit faire l’objet d’une étude d’impact fine et, d’autre part, la contrepartie d’interventions hors résolution des SGD doit être associée à l’établissement d’un encadrement strict, comme dit plus haut.
Enfin, au-delà d’une meilleure gestion des crises, l’horizon d’un achèvement de l’Union bancaire doit rester un objectif partagé. Pour s’en rapprocher, il est notamment nécessaire d’explorer la question de l’intégration transfrontalière du système bancaire européen, qui reste toujours d’actualité. Par exemple, aujourd’hui, lorsqu’une filiale devient une succursale, le SGD du pays du siège doit reconstituer l’essentiel des réserves accumulées par le fonds de garantie national dont relevait l’ancienne filiale. Cela constitue un obstacle à la réduction de la fragmentation du paysage bancaire de l’Union européenne. La revue du CMDI pourrait lever ces barrières.
Il faut donc saisir cette opportunité de révision du cadre européen de gestion des crises bancaires pour renforcer autant sa crédibilité que son efficacité. Les enjeux de l’évaluation de l’intérêt public, des dispositifs de financement et des règles applicables aux procédures de liquidation constituent un préalable en matière de nouvelles mesures ambitieuses visant à approfondir l’Union bancaire et assurant d’importantes avancées pour l’Union européenne afin de préserver sa stabilité.
