Alain Laurin, dans quel contexte la révision du traitement des banques en difficulté s’inscrit-elle ?
Dans quelques semaines, la Commission européenne devrait faire connaître ses propositions en ce qui concerne la révision du dispositif de gestion des situations de crise dans l’industrie bancaire. Ces travaux portent également sur les mécanismes d’assurance des dépôts, qui ne sont pas totalement harmonisés dans la région à ce jour.
Dénommé CMDI (Crisis Management and Deposit Insurance), le nouveau dispositif est l’un des quatre chantiers du projet, plus large, connu sous le vocable d’Union bancaire et qui est actuellement à l’arrêt, faute notamment d’un consensus sur le mécanisme européen d’assurance des dépôts (European Deposit Insurance Scheme – EDIS). Néanmoins, les ministres des Finances de l’Eurogroupe ont convenu, le 16 juin 2022, que des progrès pourraient être obtenus sur le seul chapitre du traitement des banques en difficulté et du fonctionnement de l’assurance des dépôts, ce qui constituerait une avancée notable, compte tenu des difficultés techniques et politiques qu’il faudra surmonter pour parvenir à un accord. On notera que l’Eurogroupe entend notamment faciliter le traitement des difficultés des petites et moyennes banques.
On sait que le traitement des banques en difficulté est une question sensible, y compris politiquement. À cet égard, le dispositif actuel, mis en place en 2014, et pour l’essentiel inscrit dans la directive européenne BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive) et le règlement SRMR (Single Resolution Mechanism Regulation), visait à créer un cadre commun. Il avait entre autres objectifs de protéger la stabilité financière, l’argent des contribuables – qui ne devait plus être sollicité en cas de sauvetage bancaire ou, si nécessaire, de façon très encadrée – et également de donner aux parties prenantes une visibilité sur la façon dont les situations de crise seraient traitées. Le duo BRRD/SRMR est également complété par une directive sur l’assurance des dépôts (Deposit Guarantee Scheme Directive – DGSD) que les États membres doivent mettre en place en vue principalement de protéger l’argent des épargnants.
Pourquoi faut-il changer le dispositif actuel ?
Force est de constater que tous les objectifs de la réforme de 2014 n’ont pas été atteints. Entre autres sujets, la Commission européenne remarque, dans son évaluation du dispositif actuel, que l’étendue de la protection dont bénéficient les déposants varie d’un pays à l’autre et que des différences existent dans les processus de remboursement des dépôts. Parmi les points qui seront discutés publiquement prochainement figurera donc la question de la « préférence des dépôts ».
Fabio Iannò, qu’entend-on par préférence pour les dépôts ?
Il convient tout d’abord de rappeler que, pour la majorité des pays européens la hiérarchie des créances dites « unsecured » inclut trois niveaux – on exclut ainsi les instruments de capital hybrides (AT1, Tier2) et la dette « junior-senior » ou non préférée, qui sont par définition subordonnés.
Le premier niveau, le mieux protégé, est constitué par les dépôts ordinaires couverts par l’assurance des dépôts (soit un minimum de 100 000 euros).
Au deuxième niveau se trouvent les dépôts dits « préférés », c’est-à-dire ceux détenus par des personnes physiques au-delà du seuil de d’assurance susmentionnée mais également ceux des TPE/PME.
Au troisième niveau, on trouve tous les autres dépôts, à savoir ceux de grandes entreprises et d’institutionnels. Ces derniers sont qualifiés de dépôts junior. Ces « autres dépôts » ont cependant un rang égal (pari passu) à celui des titres de dettes dites non sécurisées (unsecured), en résolution et liquidation. Néanmoins, dans certains pays européens, le troisième niveau est scindé en deux catégories, de telle sorte que la totalité des dépôts dits junior sont « au-dessus » des titres de dettes unsecured, et donc mieux protégés (voir le tableau).
Dans quels pays y a-t-il une préférence pour les dépôts et quelles sont les conséquences pour les banques concernées ?
C’est le cas notamment de l’Italie, qui a adopté cette hiérarchie dès 2019. Le tableau indique la structure de passif d’une banque italienne et celle d’une banque dans laquelle les dépôts juniors et les titres de dette senior sont pari passu.
Il faut avoir à l’esprit que la BRRD restreint la capacité des gouvernements d’injecter des fonds publics en cas de difficulté d’une banque. La reconstitution de fonds propres est à la charge des actionnaires et si nécessaire des créditeurs, dans un scénario dit de bail-in. Ledit scénario peut impliquer une contribution – donc des pertes – pour les dépôts junior. Ce faisant, il n’est pas indiffèrent que ces dépôts junior soient pari passu ou bénéficiant de la préférence pour les dépôts.
Le niveau des pertes attendues (expected loss) d’un instrument détermine le niveau de la notation. Ainsi, en Italie, Moody’s attribue généralement – avec des exceptions néanmoins – des notations plus élevées aux dépôts qu’aux instruments de dette senior. En effet, les dépôts sont davantage protégés – par les instruments subordonnés et la totalité des dettes senior, i. e. préférées et non préférées – et donc susceptibles d’encourir une perte plus faible en cas de résolution ou de faillite.
La préférence pour les dépôts, telle qu’appliquée en Italie, présente des avantages de simplicité opérationnelle en cas de transfert des dépôts d’une banque en difficulté à la banque acquéreuse. Il est généralement admis qu’un système de cette nature contribue positivement à l’objectif de stabilité financière. C’est la raison pour laquelle des institutions comme la Banque Centrale Européenne ou le Fonds monétaire international le préconisent.
Néanmoins, consentir une protection plus élevée à une grande entreprise ou à un institutionnel aboutit à imposer, toutes choses égales par ailleurs, un fardeau supplémentaire aux autres créanciers senior et peut aboutir à un renchérissement du coût de la dette unsecured. Il faut également rappeler l’aléa moral du fait de la protection dont bénéficient les dépôts wholesale.
Alain Laurin, la Commission pourrait-elle proposer d’autres changements importants ?
Oui, en effet. La Commission européenne proposera sans doute une harmonisation de la hiérarchie des créances, qui est une des voies permettant de faciliter les résolutions bancaires. La Commission européenne devra également résoudre le problème que pose le statut de créancier superprivilégié dont bénéficie l’assurance des dépôts.
L’intervention de celle-ci doit répondre au critère de la solution la moins coûteuse (least cost solution). Or, compte tenu de son statut de créancier superprivilégié (BRRD, article 108 (1) (b)) dans la hiérarchie des créanciers, la liquidation pure et simple de la banque est souvent la plus protectrice des intérêts de l’assurance des dépôts, autrement dit la moins coûteuse. En effet, dans la plupart des cas, les pertes sont absorbées en totalité par les autres créanciers. Cette contrainte de least cost solution va à l’encontre de la volonté de la Commission européenne et de certains pays membres, dont l’Italie, de permettre l’intervention de l’assurance des dépôts dans un contexte « préventif » ou dans le cas d’une intervention qui faciliterait la sortie du marché de petites ou moyennes banques non viables. Dans ce scénario, en effet, l’assurance des dépôts est susceptible de supporter des pertes.
Il faut également rappeler que, dans le contexte d’une résolution dans laquelle l’assurance des dépôts serait intervenue, et en vertu du principe du No Creditor worse off, celle-ci obtiendrait un remboursement de la part du Single Resolution Fund si le coût de son intervention s’avérait plus élevé que dans le contexte d’une liquidation. Enfin, il faut noter que ce dispositif protecteur pour l’assurance des dépôts ne jouerait pas en cas d’une intervention dite « préventive ».
On le voit, le chemin menant à la réforme du cadre de traitement des banques en difficulté et du fonctionnement de l’assurance des dépôts est semé d’embuches. Il faudra du temps – plusieurs années peut-être – pour résoudre de nombreux problèmes techniques relativement complexes et surmonter des différences d’opinion entre les pays membres. Cela étant dit, il semble qu’une décision d’harmonisation de la hiérarchie des créanciers et de la préférence généralisée pour les dépôts soit possible.
Propos recueillis par Sylvie Guyony le 17 février 2023.
Les dépôts du troisième niveau
