Précisions sur le droit d’accès au dossier devant la BCE

Satabank était un établissement de crédit de droit maltais soumis à la surveillance prudentielle directe de l’Autorité des services financiers de Malte, en sa qualité d’établissement moins important au sens du règlement MSU¹.

Le 16 novembre 2019, l’avocat de Satabank avait demandé à la Banque Centrale Européenne (BCE) l’accès au dossier la concernant sur le fondement de l’article 32 § 1 du règlement-cadre MSU². La BCE avait cependant rejeté cette demande d’accès au motif qu’aucune procédure n’était pendante devant elle à l’encontre de l’établissement de crédit.

Or, le 12 février 2020, le superviseur bancaire maltais avait soumis à la BCE un projet de décision prévoyant le retrait de l’agrément de Satabank. Un mois plus tard, l’institution avait notifié à l’établissement de crédit un projet de décision de retrait d’agrément et l’avait invité à présenter des observations écrites. La BCE avait alors fait droit à une nouvelle demande d’accès au dossier présentée par l’avocat de Satabank. Le 30 juin 2020, l’institution avait finalement retiré à l’établissement de crédit son agrément.

Si Satabank s’était finalement désistée de son recours contre la décision de retrait d’agrément de la BCE, elle demandait, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt commenté, l’annulation de la décision par laquelle l’institution avait rejeté sa première demande d’accès au dossier.

En l’espèce, le Tribunal annule la décision contestée, non pas sur le fondement du droit d’accès au dossier garanti à l’article 32 § 1 du règlement-cadre MSU, mais sur celui du régime général d’accès aux documents de la BCE.

À l’appui de son recours, la requérante soutenait que tous les établissements de crédit de la zone euro, quelle que soit leur importance au sens du règlement MSU, sont soumis à une surveillance prudentielle constante de la BCE, ce qui impliquerait qu’il existe une procédure de surveillance prudentielle continue à partir du moment où l’agrément est accordé et jusqu’à son retrait. Plus précisément, la surveillance prudentielle bancaire assurée par la BCE constituerait une procédure administrative continue dans laquelle l’institution vérifie si un établissement se conforme ou non aux exigences de l’agrément. En conséquence, la requérante prétendait que l’article 32 § 1 du règlement-cadre MSU lui conférait un droit d’accès à son dossier sur le seul fondement de la relation de surveillance continue qu’elle entretient avec la BCE.

Le Tribunal rejette cependant cet argument en rappelant qu’une demande d’accès au dossier au sens de l’article 32 § 1 du règlement-cadre MSU, qui trouve son fondement dans l’exercice des droits de la défense, « n’a pas d’objet en l’absence d’une procédure administrative affectant les intérêts juridiques du demandeur d’accès et, par conséquent, en l’absence de l’existence d’un dossier qui le concerne ». Or, la surveillance prudentielle assurée de manière générale par la BCE dans le cadre des missions qui lui ont été transférées par le règlement MSU ne saurait être assimilée à une « procédure de surveillance prudentielle de la BCE » au sens du règlement-cadre MSU, définie comme « toute activité de la BCE visant à préparer une décision de surveillance prudentielle de la BCE, y compris les procédures communes et l’imposition de sanctions pécuniaires administratives »³. Seule une procédure administrative spécifique pendant devant la BCE et visant à prendre une décision dans l’exercice de ses missions de surveillance prudentielle peut justifier l’accès au dossier au titre de l’article 32 § 1 du règlement-cadre MSU.

La requérante soutenait également qu’à la date de sa première demande d’accès au dossier, le 16 novembre 2019, une procédure de surveillance était engagée devant la BCE puisqu’une procédure de retrait de son agrément d’établissement de crédit était déjà pendante devant l’autorité nationale compétente. En effet, le superviseur bancaire maltais avait pris, en octobre 2018, une décision lui imposant de cesser toute activité.

Il s’agissait donc de savoir si l’ouverture d’une procédure de retrait d’agrément au niveau national signifie qu’une procédure de surveillance a été initiée devant la BCE et, dès lors, que l’établissement concerné peut se prévaloir du droit d’accès au dossier accordé par l’article 32 § 1 du règlement-cadre MSU.

Pour mémoire, la procédure de retrait d’agrément d’un établissement de crédit de la zone euro constitue une procédure administrative composite qui se déroule d’abord devant l’autorité compétente nationale, puis devant la BCE.

Dans l’arrêt commenté, le Tribunal précise toutefois que l’ouverture d’une procédure de retrait d’agrément par une autorité nationale ou la décision d’ordonner à un établissement de crédit de cesser toute activité ne signifient pas l’ouverture d’une procédure de retrait devant la BCE. En effet, l’article 14 § 5 du règlement MSU prévoit que la procédure de retrait d’agrément devant la BCE ne peut être engagée par la BCE que de sa propre initiative ou sur proposition d’une autorité compétente nationale. Un projet de décision de retrait d’agrément n’ayant été soumis à la BCE par le superviseur bancaire maltais que le 12 février 2020, le Tribunal conclut qu’aucune procédure de surveillance n’était ouverte, à la date de la première demande d’accès au dossier, devant la BCE.

La requérante soutenait encore que si elle ne pouvait se prévaloir utilement du droit d’accès au dossier prévu à l’article 32 § 1 du règlement-cadre MSU, la BCE était tenue, en toute hypothèse, de traiter sa demande d’accès sur le fondement de l’article 2 § 1 de la décision 2004/258⁴ qui donne à tout citoyen de l’Union et à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre un droit d’accès aux documents de la BCE.

En réponse aux arguments de la BCE qui insistait sur la différence fondamentale existant entre le régime général d’accès aux documents, qui a pour objet de garantir la transparence, et la possibilité d’accéder au dossier d’une procédure administrative en cours, qui vise à garantir le respect des droits de la défense, le Tribunal souligne que, dans les deux cas, l’accès au dossier permet aux intéressés d’obtenir les observations et les documents présentés à une institution par les parties concernées et les tiers.

La demande d’accès entrant dans le champ d’application de la décision 2004/58 et aucune procédure de surveillance n’étant pendante à l’encontre de la requérante au moment de sa demande d’accès, le Tribunal juge que la BCE a commis une erreur de droit en n’examinant pas cette demande sur la base des dispositions générales régissant l’accès aux documents.