Lors du sommet de la zone euro de juin 2012, les chefs d’État et de Gouvernement appelaient pour la première fois à la création d’une Union bancaire, afin de « briser le cercle vicieux entre les banques et les États »1. La mise en place très rapide des deux premiers piliers contraste avec la lenteur de celle du troisième. Dès novembre 2014, le Mécanisme de supervision unique (MSU) confiait à la Banque Centrale Européenne (BCE) la surveillance des plus grandes banques de la zone euro. Le 1er janvier 2016, le Mécanisme de résolution unique (MRU) introduisait un Conseil et un Fonds de résolution unique pour la zone euro, afin de permettre la résolution ordonnée des banques défaillantes à un coût réduit pour le contribuable et l’économie. Le troisième pilier, aussi appelé EDIS (European Deposit Insurance Scheme), est pourtant éminemment nécessaire au parachèvement de l’Union bancaire. En novembre 2015, la Commission européenne a adopté une proposition législative sur un mécanisme unique de garantie des dépôts bancaires, dont l’avancée achoppe, depuis cette date, sur des négociations particulièrement difficiles.
Rompre des liaisons parfois dangereuses
L’Union bancaire obéit à une logique d’ensemble et ses trois piliers forment un tout indissociable. La crise financière de 2008 et celle des dettes souveraines de 2012 ont mis en exergue la nécessité de rompre définitivement les liaisons parfois dangereuses entre banques et États nationaux : la recapitalisation des banques en difficulté a lourdement pesé sur le budget de certains États tandis qu’un élément de vulnérabilité réciproque des banques résidait dans leur exposition à la dette souveraine domestique. Jusqu’à présent, les textes européens adoptés se sont concentrés sur l’affaiblissement du premier lien en réduisant considérablement le risque bancaire (transcription de Bâle 3 en droit de l’Union européenne). La BRRD a, quant à elle, fortement limité les conséquences des difficultés bancaires en encourageant la résolution ordonnée des établissements en difficulté (plutôt que l’application des dispositions de droit commun national relatives aux entreprises en difficulté) et en imputant le coût, en premier lieu, aux actionnaires et créanciers, puis au fonds de résolution unique européen, abondé par les banques européennes. A contrario, certaines banques d’Europe du Sud demeurent très exposées au risque souverain de leur État via leurs portefeuilles de titres. Mais ce second lien est plus difficile à contenir : jusqu’à présent, les discussions relatives à la diversification des portefeuilles de titres souverains ou à des instruments mutualisés de dette publique (Sovereign Bond-Backed Securities – SBBS) n’ont pas permis d’avancée concrète.
En amont, un système bancaire peut aussi être affaibli par une panique des déposants, qui effectuent des retraits massifs susceptibles d’affecter y compris des banques viables (Diamond et al., 19832). Or l’incitation à de tels comportements est d’autant plus faible que les mécanismes d’assurance des dépôts inspirent confiance. La directive européenne de 20143 a harmonisé le niveau de garantie des dispositifs nationaux à 100 000 euros par banque et par déposant dans l’ensemble des pays européens, mais cette indemnisation repose sur des ressources exclusivement nationales. C’est précisément en mobilisant des ressources européennes, et non plus seulement nationales, que le mécanisme d’assurance des dépôts européen serait de nature à renforcer considérablement cette confiance. En garantissant aux déposants de la zone euro la même « valeur » (jusqu’au plafond d’indemnisation) à l’ensemble de leurs dépôts, quel que soit l’État membre considéré, l’EDIS neutraliserait également le risque de transfert de dépôts d’un système bancaire à l’autre, qui pourrait survenir à l’horizon plus lointain de marchés bancaires mieux intégrés.
Depuis 2015, une absence d’avancée majeure
En novembre 2015, la Commission européenne a publié une proposition de règlement visant à instaurer un mécanisme européen d’assurance des dépôts. Selon cette dernière, l’EDIS devait monter en puissance en trois étapes successives :
– la première consistait en un système de réassurance applicable aux régimes nationaux existants des États membres (2017-2020), durant lequel l’EDIS devait apporter une garantie de liquidité (et non une couverture des pertes) aux fonds de garantie nationaux, à charge pour ces derniers de le rembourser par la suite via les contributions levées auprès du système bancaire national ;
– la deuxième, à un système de co-assurance entre les fonds de garantie nationaux et l’EDIS (2020-2024) ;
– la troisième, enfin, à une mutualisation complète, un fonds unique se substituant aux systèmes nationaux (dès 2024).
Le fonds commun d’assurance des dépôts devait être géré par le Conseil de résolution unique (Single Resolution Board – SRB), sur le modèle américain (FDIC), caractéristique effectivement souhaitable. Ses ressources, fondées sur des contributions bancaires, devaient croître progressivement jusqu’à couvrir un niveau cible de 0,8 % des dépôts garantis en 2024, soit 43 milliards d’euros au moment de la proposition initiale. En assurant la couverture des dépôts à concurrence de 100 000 euros par banque et par déposant, l’EDIS doit garantir un seuil de protection identique à celui de la BRRD de 2014, qui harmonise les systèmes de garantie des dépôts nationaux.
Des ambitions moindres, mais plus atteignables
Dans une communication d’octobre 20174, la Commission a abaissé ses ambitions au regard de son projet initial. Son intention, fort louable, était alors de tenter d’aplanir et de surmonter les divergences et préoccupations nationales au sein du Parlement et du Conseil. Sa nouvelle proposition prévoit une introduction plus progressive de l’EDIS et ne comporte désormais plus que deux étapes : une étape de réassurance plus limitée, suivie d’une étape de co-assurance, la troisième étape de mutualisation complète étant supprimée.
Lors de la première étape de réassurance, l’EDIS devait couvrir jusqu’à 30 % des déficits de liquidité la première année, 60 % la seconde, et 90 % la troisième. Les déficits de liquidité résiduels devaient être couverts par les fonds de garantie nationaux au moyen des ressources non transférées à l’EDIS ou via des contributions ex post levées auprès des banques. Afin de tenter de vaincre les réticences allemandes, le passage de la phase de ré-assurance à celle de co-assurance n’était plus automatique, mais subordonné aux progrès accomplis en matière de réduction des risques et de « règlement des problèmes hérités du passé » (legacy).
En juin 2022, la tentative de relance des négociations du président de l’Eurogroupe Pascal Donohoe a fait long feu, se heurtant à l’opposition catégorique de l’Allemagne à une assurance des dépôts mutualisée à l’échelle de la zone euro et des réticences italiennes à des mesures de réduction des expositions souveraines des banques. Cette initiative a finalement débouché sur une communication de l’Eurogroupe, approuvée par les États membres de la zone euro, invitant la Commission à présenter une proposition afin de renforcer les règles de gestion des crises et le cadre des systèmes nationaux de garantie des dépôts (Crisis Management and Deposit Insurance Scheme – CMDI).
L’appel de décembre 2022
En décembre 2022, les parlementaires européens en charge du dossier ont imploré la Commission et les États membres d’insuffler un nouvel élan à l’EDIS. Dans une déclaration adressée aux présidents de l’Ecofin, de l’Eurogroupe, au vice-président de la Commission et à la Commissaire McGuiness5, les eurodéputés déplorent l’absence de progrès et soulignent le risque de dégradation de l’environnement économique et financier, qui deviendrait alors peu propice à l’avancée du dossier.
Ils appellent notamment la Commission européenne à ne pas retirer sa proposition de règlement de 2015 qui doit, selon eux, servir de socle au redémarrage des discussions. Si une telle suggestion a le mérite de maintenir un haut niveau d’ambition (dont le maintien de la troisième étape de l’EDIS), elle ne saurait prospérer, à notre sens, sans règles coercitives de réduction préalable des risques (créances douteuses, expositions souveraines) au sein des bilans bancaires. Une revue ambitieuse de la gestion de crise et du cadre de l’assurance des dépôts (CMDI), que les eurodéputés appellent de leurs vœux, contribuerait sans conteste à surmonter certains obstacles à l’instauration de l’EDIS. Il s’agit toutefois d’un préalable et non, comme soulignent les parlementaires, d’un substitut à l’EDIS.
Mário Centeno, prédécesseur de Pascal Donohoe à la tête de l’Eurogroupe et actuel gouverneur de la Banque du Portugal, avait coutume de rappeler que le Congrès américain avait discuté 150 propositions durant plus de 50 ans avant la création de la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) en 1933, au cœur de la Grande Dépression. Deux enseignements peuvent en être tirés : les négociations et propositions ne sont jamais vaines et doivent être considérées comme un pas de plus vers l’objectif, mais le chemin est encore long.
