La surveillance et l’évaluation prudentielles à un tournant

En septembre 2022, la Banque centrale européenne (BCE) a mandaté un groupe d’experts indépendants afin d’évaluer son processus de surveillance et d’évaluation prudentielles, le « SREP » (Supervisory Review and Evaluation Process). Conduit annuellement, le SREP consiste à examiner la viabilité des banques supervisées, à travers l’examen poussé de quatre dimensions : le modèle d’affaires, la gouvernance interne et la gestion des risques, les risques pesant sur les fonds propres¹ et les risques de liquidité. Il aboutit, généralement en fin d’année, à l’émission d’une décision de supervision individuelle fixant les exigences complémentaires de fonds propres² et de liquidité ; et énonçant des recommandations «qualitatives » qui impliquent la mise en œuvre de mesures correctives dans un certain délai.

Le groupe d’experts SREP était composé de cinq personnes³ avec une expérience internationale en matière de réglementation et de supervision bancaires au sein du Comité de Bâle, de banques centrales et d’organismes de supervision européens (Espagne, Irlande) et de pays tiers (Canada, Japon et États-Unis). Pour mener sa revue, il a notamment réalisé des entretiens approfondis avec la direction et les experts de la BCE, et a recueilli les commentaires de la profession.

Son rapport, publié le 17 avril, a globalement été très favorablement accueilli par l’industrie bancaire. Riche en constats et recommandations (17 au total) allant dans le sens d’une simplification et d’une plus grande efficacité du SREP, son contenu fera l’objet d’une évaluation complète par la BCE en 2024, donc après la prise de fonction du successeur d’Andrea Enria à la présidence du Conseil de surveillance prudentielle. Néanmoins, certaines des évolutions qu’il préconise sont déjà ou sur le point d’être engagées.

Parallèlement, deux autres rapports sont sortis. Tout d’abord, celui publié le 18 avril par la Commission européenne, qui a l’obligation d’évaluer le MSU tous les trois ans⁴. Il ne s’agit pourtant que de la deuxième évaluation, retardée en raison de la pandémie. La première date de 2017. La Commission européenne n’étudie pas en détail l’organisation interne de la BCE mais revoit certains aspects limitativement énumérés en vue d’évaluer leur impact sur le fonctionnement du marché interne. Elle conclut par un satisfecit à l’endroit du MSU, indiquant qu’il n’est pas nécessaire de modifier le règlement l’instituant. Elle alerte néanmoins sur les difficultés auxquelles la BCE fait face quant à des ressources insuffisantes dans certains domaines, comme les risques de marché pour la revue des modèles internes et informatique.

Ensuite, celui publié le 12 mai par la Cour des comptes de l’UE, sur la supervision du risque de crédit. La BCE a répondu officiellement à ses constats et ses recommandations, qu’elle a toutes accepté, au moins partiellement, à l’exception d’une seule relative à la politique du personnel. Le rapport est limité à un risque particulier, mais, en pratique, c’est la conduite même du processus SREP que les auditeurs ont dû évaluer.

Bon nombre des recommandations des auditeurs et du groupe d’experts SREP vont dans le sens des évolutions souhaitées par la BCE, à commencer par celles visant à approfondir l’approche fondée sur les risques (risk-based). Certaines, néanmoins, relatives à la détermination des exigences en capital, risquent de poser quelques difficultés sur le plan méthodologique et/ou réglementaire.

Concernant l’approche par les risques, elle est promue par le rapport du groupe d’experts SREP mais elle correspond aussi et surtout à une évolution qui était attendue. En effet, dès le début de son mandat, Andrea Enria a dressé le constat suivant : « Au niveau européen, quand vous commencez quelque chose, (...) il y a un manque de confiance initial, (...) vous partez de points de départ différents, la façon de tout mettre sous un parapluie commun est d’écrire exactement comment faire les choses, de les rendre naturellement un peu basées sur des règles [Rules-based]. Plus vous évoluez vers une organisation mature, plus vous pouvez laisser les superviseurs exercer leur jugement sur la base de la situation spécifique de chaque banque. Vous parviendrez à la cohérence avec des outils plus légers, tels que les contrôles ex post et l’assurance qualité ⁵. »

Le MSU a désormais atteint la maturité nécessaire pour laisser une plus grande place à l’appréciation du superviseur (supervisory judgement) en contrepartie d’un renforcement du contrôle exercé par sa deuxième ligne de défense, la direction Stratégie et Risques prudentiels (« D-SSR », Directorate Supervisory Strategy and Risk), pour s’assurer d’un traitement cohérent et égal des banques par les équipes de supervision, les « JSTs » (Joint Supervisory Teams).

Précédant le rapport des experts SREP, le MSU avait pris la décision de mettre en place :

– un cadre de tolérance aux risques (risk tolerance framework) qui, en croisant les priorités de supervision avec le profil de risque spécifique à chacun des établissements supervisés, doit permettre aux JSTs d’identifier les sujets d’investigation prioritaires ; et

– un SREP « multi-annuel » : au lieu de viser à l’exhaustivité chaque année, les JSTs choisiraient, sur un cycle moyen de trois ans, les risques les plus significatifs méritant d’être évalués, conformément au cadre de tolérance aux risques prédéfini.

Ces évolutions, évaluées très positivement par les experts SREP, constitueraient un moyen d’alléger le processus, tant pour les banques que pour les JSTs, tout en assurant une supervision plus efficace et plus intrusive : moins de risques seraient couverts chaque année mais de manière plus approfondie. Allègement ne serait donc pas synonyme de supervision moins exigeante.

Les lourdeurs du processus se traduisent également dans le contenu de la décision SREP, dont les experts dénoncent deux aspects apparemment contradictoires : d’une part, sa longueur et sa technicité excessives, qui font perdre de vue les faiblesses les plus importantes et, d’autre part, son caractère incomplet car prenant insuffisamment en compte le résultat des autres exercices de supervision (dont les inspections sur site). La décision SREP devrait fournir une vision plus claire et plus complète des faiblesses majeures mais aussi des actions à entreprendre pour y remédier. Les banques devraient ainsi gagner en visibilité sur les perspectives d’amélioration de leur notation, l’une des fortes attentes exprimées pendant la phase consultative.

Autre conséquence de sa lourdeur, le processus SREP prend un temps excessif, comme le dénoncent les experts SREP et les auditeurs de la Cour de comptes de l’UE. Il s’écoule environ sept mois entre la finalisation de l’analyse de la JST (intégrée dans les systèmes internes en mai) et l’émission de la décision définitive, généralement en décembre. Par ailleurs, les données de référence de l’évaluation sont en principe celles de la fin de l’année précédente.

Le risque est donc important que la décision SREP, au moment de son émission, soit fondée sur des éléments qui ne sont plus à jour. Les experts et auditeurs recommandent de raccourcir le calendrier de telle sorte que la décision finale soit émise en septembre ou octobre plutôt qu’en décembre. Cette évolution pourrait être effective dès le cycle SREP 2024.

Les experts relèvent que, contrairement à d’autres juridictions (comme les États-Unis), les mesures qualitatives ne constituent pas le résultat principal de l’évaluation annuelle, notamment en raison de leur faible proportion par rapport à celles émanant d’autres exercices de supervision. En 2022, les décisions SREP ne sont à l’origine que de 12 % des mesures qualitatives émises par le MSU, alors que près de 65 % d’entre elles présentent un caractère de gravité élevé ou très élevé.

C’est pourquoi des recommandations liées à la place des mesures qualitatives dans le SREP et à leur efficacité ont été émises :

– Les notations SREP devraient prendre en compte non seulement la gravité des insuffisances constatées mais aussi la capacité des banques à y remédier. Le changement de notation, à la hausse ou à la baisse, devrait ainsi être facilité.

– La BCE recourt trop systématiquement à des exigences en capital complémentaires et celles-ci ne peuvent suffire, concernant certaines catégories de risque, comme le modèle d’affaires ou la gouvernance, pour lesquelles la priorité doit être donnée aux actions de remédiation.

– Les constats devraient faire l’objet d’un effort de priorisation pour limiter l’émission des mesures qualitatives aux faiblesses les plus critiques.

– Les faiblesses persistantes, celles faisant l’objet de constats ou de recommandations non remédiés, doivent donner lieu à des mesures d’escalade, comme l’inclusion d’une mesure qualitative dans la décision SREP ou, ultimement, l’ouverture d’une procédure de sanction. Cette recommandation a pris une importance toute particulière à la suite des faillites de Silicon Valley Bank et de Credit Suisse, dont la gouvernance et les contrôles internes présentaient, de longue date, de graves déficiences. Andrea Enria a souligné que le travail était d’ores et déjà engagé à ce sujet⁶.

Concernant les exigences quantitatives, le constat des experts SREP sur la méthodologie de détermination du P2R (Pillar 2 Requirements) est très sévère. Elle est considérée comme trop complexe et « conceptuellement faible » car reposant sur deux approches incompatibles : une approche holistique basée sur l’évaluation de l’ensemble des risques (impliquant un potentiel double comptage de ces derniers dans les exigences en capital des piliers 1 et 2) et une approche risque-par-risque basée sur l’« ICAAP » des banques.

Selon les experts, la BCE devrait moins recourir à l’ICAAP. Ils soulignent en effet que l’auto-évaluation des banques via cet outil souffre généralement de biais méthodologiques et que les JSTs justifient leurs ajustements sur les données fournies dans ce cadre de façons très variables. Ils encouragent la BCE à développer une méthodologie concentrée sur les risques insuffisamment couverts par le pilier 1. Sans le dire explicitement, ils semblent suggérer à la BCE de s’inspirer de la Banque d’Angleterre, qui recourt à une approche risque-par-risque reposant sur des méthodologies internes plutôt que sur l’ICAAP.

La BCE, qui a récemment publié un résumé de sa méthodologie de détermination du P2R, a indiqué qu’elle la reverrait complètement, tout en avertissant que ce processus prendrait du temps. Il ne devrait donc pas y avoir d’évolution avant le cycle SREP 2025, au plus tôt. Il est toutefois improbable que la BCE s’engage dans la voie indiquée par les experts, au vu notamment de la place qu’occupe l’ICAAP dans la réglementation prudentielle et au sein des orientations SREP de l’Autorité bancaire européenne (EBA), qui font de l’ICAAP un élément central dans le calcul du P2R. Elle a en outre alloué, et continue à allouer, des ressources importantes pour s’assurer du renforcement de l’ICAAP des banques.

Par ailleurs, les experts suggèrent à la BCE de procéder annuellement à une évaluation des besoins en fonds propres de l’ensemble des banques du MSU, avant de déterminer le niveau individuel des P2Rs. Là encore, se pose la question de la compatibilité de cette recommandation avec les règles prudentielles, qui obligent à ne prendre en compte que des éléments liés au profil de risque de l’établissement concerné⁷.

La refonte de la méthodologie de détermination du P2R constituera le chantier le plus délicat pour le nouveau président du Conseil de surveillance prudentielle qui succédera à Andrea Enria à compter du 1^er janvier 2024. n