Les crises, à commencer par celle de 1929, ont mis en lumière les dangers des activités financières non réglementées. C’est dans ce contexte que va naître en 1930 la Banque des Règlements Internationaux, puis le Comité de Bâle en 1975 après la faillite de la banque Herstatt. Avec l’ambition d’établir des règles pour limiter les risques d’effondrement bancaire et protéger les déposants, ses premiers travaux débouchent sur des accords dits « Bâle 1», définissant un ratio de solvabilité (ratio de Cooke) fixé à 8 % des emplois pondérés. La chute de la banque Barings en a démontré les limites. Le ratio uniformisant la pondération des prêts et modélisait mal les marchés : un trader a cumulé des pertes sur des produits dérivés à hauteur de la moitié du capital de la banque.
En 2004, le Comité a publié, sous de nouveaux accords appelés « Bâle 2 », le ratio de Mac Donough. En plus du risque de crédit, il inclut les risques opérationnels et de marché, avec une meilleure prise en compte de la diversité des activités. Mais la crise de 2008 démontre que Bâle 2 a encouragé des comportements procycliques, conduisant à une allocation faible de fonds propres en période de stabilité, et forte en période de crise (où ils sont plus rares et plus chers). De plus, les banques ont cherché à transférer leurs risques sur les marchés, entraînant la circulation de produits dérivés qui contaminaient leurs bilans, fragilisant le secteur avec des faillites comme celle de Lehman Brothers.
Le Comité de Bâle a renforcé une nouvelle fois la réglementation, avec une réforme structurante en 2010-2012 (« Bâle 2.5 ») puis les accords de Bâle 3 en 2013, à la base de la réglementation actuelle. Le ratio de levier a été instauré pour limiter l’endettement des banques, et deux ratios sont dédiés à la liquidité – le Liquidity Coverage Ratio (LCR) et le Net Stable Funding Ratio (NSFR) – pour assurer les disponibilités à court terme et favoriser le refinancement à partir de sources stables. La crise a aussi montré que les pertes étaient sous-estimées par des modèles internes pas toujours exhaustifs. Aussi, de nouvelles mesures ont été introduites, comme le CVA (Credit Value Adjustement) pour mesurer la perte de la valeur liée au défaut de la qualité de la contrepartie, les marges d’évaluation prudente des instruments à la juste valeur ou les méthodes plus précises de calcul du risque de contrepartie.
Quelques raisons d’un doute croissant
Cette rapide histoire de Bâle met en évidence la structure en mille-feuille de la réglementation bancaire, chaque réforme répondant à une crise et s’avérant insuffisante face à la suivante. Le résultat combine paradoxalement des mesures statistiques fines, justifiées par de savants calculs de probabilités, avec des marges de sécurité plus grossières, sous forme de coussins ou d’exigences additionnelles. L’accord de 2017 sur la finalisation de Bâle 3, qui introduit un plancher de fonds propres (output floor) pour limiter l’effet de modèles internes jugés fragiles, en est un exemple : il faut définir et contrôler minutieusement des probabilités internes de défaut, mais en fin de compte le niveau de fonds propres ne pourra pas être inférieur à 72,5 % d’un calcul standard.
Quelle que soit la maille d’analyse, chaque règle ajoutée a contraint le secteur à mobiliser davantage de capitaux. On observe ainsi l’augmentation régulière du ratio CET 1 moyen, actuellement à 9,56 %. Ce continuel besoin de fonds propres a incité certains pays à restreindre la transposition des exigences. Ainsi, seules treize banques aux États-Unis ont pleinement adopté Bâle 3, limitant la réduction des risques et l’anticipation des pertes. Certains considèrent que si le LCR avait été appliqué avec rigueur par la Silicon Valley Bank et surveillé, cela aurait permis de déclencher l’alerte face à la hausse des taux et à la perte de valeur associée de la dette souveraine.
Dans l’Union européenne, les exigences s’appliquent pleinement. Les six principaux groupes bancaires français ont maintenu un solide ratio CET 1 – à 14,9 % en moyenne en 2022, largement au-dessus du minimum réglementaire – et démontré leur résilience, avec une croissance de 5,3 % de leur produit net bancaire et de 4,5 % de leur marge d’intérêt, malgré un choc énergétique dû à la guerre en Ukraine et une période d’inflation. Plus largement en Europe, les réserves de capitaux ont augmenté et le volume des créances non performantes est mieux maîtrisé : la réglementation prudentielle a installé un système financier robuste et apaisant pour les usagers. Les exercices de stress-tests réalisés notamment au sein de grands groupes bancaires augmentent la confiance des épargnants, des investisseurs, et des marchés financiers en général.
Mais l’accumulation de règles est un frein à la compétitivité. L’application intégrale des accords de Bâle par les banques européennes, face à une obligation partielle aux États-Unis, réduit leur rendement sur fonds propres (ROE) de 0,8 % à 1 %. Dans un secteur financier international fortement interconnecté, sont-elles pour autant mieux protégées des risques de contagion ?
Les limites de la promesse de stabilité
La promesse réglementaire ne souffre pas uniquement de paradoxes calculatoires ou de disparités géographiques. Elle crée aussi une frontière entre la banque réglementée et le shadow banking. Le dispositif de supervision doit s’adapter à une industrie en constante mutation, au risque d’être intrusif et coercitif. Le crowdfunding ou les crypto-actifs se sont développés, non sans certains excès, avant d’être réglementés ; imposer a posteriori des règles prudentielles pèse inévitablement sur leur développement. Si le superviseur veut que les opérateurs de marché et les clients intègrent le périmètre régulé, il doit calibrer ses mesures, pour limiter le risque sans détruire toute marge de manœuvre. S’il se montre trop exigeant, l’activité sort vite du cadre surveillé. On l’observe pour le private equity : le financement des entreprises en capital étant plus risqué qu’en dette, le projet de directive Bâle 4 veut renforcer la consommation de fonds propres associée. Il en résulte un coût jugé rédhibitoire au bilan d’une banque, si bien que l’activité se déplace vers des acteurs peu ou pas réglementés.
Au-delà de l’aspect financier, les facteurs climatiques sont devenus une préoccupation majeure. La réglementation bancaire s’y attaque, avec le Green Asset Ratio (GAR) et le Banking Book Taxonomy Alignment Ratio (BTAR), qui mesurent la part des financements intégrant les considérations environnementales et sociales. Ici aussi, il n’est pas aisé de fixer des limites : une cible trop contraignante conduit à ne plus prêter aux pollueurs, qui pourtant nécesstent des fonds pour financer leur transition. Et la réponse prudentielle usuelle – constituer des réserves – semble bien dérisoire pour réparer la planète après qu’elle aurait explosé. Au contraire, il est urgent d’investir dans les mesures préventives. De même, peut-on encadrer les risques technologiques, liés notamment à l’intelligence artificielle, avec des ratios ou des réserves ?
L’histoire montre que la réglementation ne suffit pas à éviter de nouvelles crises : tout au plus bâtit-elle des dispositifs pour absorber les chocs et mieux les surmonter. Les mécanismes inventés par le Comité de Bâle ont ainsi bien fonctionné face à la pandémie de Covid-19 et aux contractions nées des confinements. Les enjeux climatiques ou technologiques engagent à trouver de nouveaux leviers pour tenir la promesse de stabilité.
