La réforme devrait favoriser
la gestion autonome des crises par le secteur

Second pilier de l’Union bancaire, le mécanisme de résolution unique n’a pas permis de pleinement homogénéiser la condition des créanciers des banques en difficultés depuis sa mise en œuvre en 2016. La directive sur le redressement et la résolution des établissements de crédit (BRRD) a été peu utilisée et le renflouement interne (bail-in) très rarement appliqué au niveau des créanciers senior. Plusieurs sauvetages de banques petites ou moyennes, de taille de bilan inférieure à 100 milliards d’euros, ont été gérés directement par les États, les créanciers n’ayant pas été mis à contribution de façon homogène. Partant de ce constat, la Commission européenne a lancé, en février 2021, une consultation sur la réforme des mécanismes de gestion des crises bancaires et de garantie des dépôts (Crisis Management and Deposit Insurance – CMDI), qui devrait aboutir à une proposition législative.

Favoriser le recours à la résolution nécessite, en premier lieu, d’ajuster l’exercice du test d’intérêt public (Public Interest Assessment – PIA), qui vise à déterminer si la liquidation d’une banque aurait ou non un impact significatif pour la stabilité financière européenne. Ce test, réalisé ex-ante par les autorités de résolution, conclut fréquemment pour les banques petites et moyennes qu’une liquidation serait plus appropriée qu’une résolution, notamment en l’absence d’opérations transfrontalières. Cependant, même la faillite d’une banque disposant de 10 milliards d’euros de dépôts pourrait fragiliser la stabilité financière au niveau d’un État membre, en particulier pour des économies de petite taille, d’où l’intérêt de donner à ce test d’intérêt public une dimension plus locale.

Un recours plus fréquent aux transferts d’activités à d’autres acteurs semble également possible, plutôt qu’une liquidation pour ces établissements, dont l’organisation est souvent simple et les activités concentrées sur l’octroi de crédit et la collecte de dépôts : ils seraient relativement aisés à mettre en œuvre.

Envisager de façon plus généralisée un recours à la résolution plutôt qu’à la liquidation implique cependant un changement de paradigme au niveau des exigences de coussins d’absorption des pertes (Minimum Requirements for own funds and Eligible Liabilities – MREL). Les petites banques, dont le refinancement est souvent assuré en quasi-totalité par les dépôts, peuvent en effet se montrer réticentes à l’idée d’émettre des titres de dette afin de constituer ces MREL au-delà des simples fonds propres réglementaires.

Un point clé de la future réglementation sera donc le calibrage des exigences de MREL pour les banques petites et moyennes, qui pourraient être allégées par rapport à celles des grandes banques. Il apparaît en effet difficile pour les premières d’absorber le coût de ces émissions additionnelles, qui pèseraient sur leur rentabilité et renforceraient leur désavantage compétitif par rapport aux plus grandes banques, du fait de moindres économies d’échelle et d’un accès aux marchés qui reste bien souvent à établir.

Les plus grandes banques devant avoir rempli leurs exigences de MREL d’ici la fin 2023, une fenêtre d’émission s’ouvrirait à partir de 2024 pour les plus petites. De plus, les investisseurs en dette bancaire européenne se sont dorénavant familiarisés avec les instruments éligibles au MREL ainsi qu’aux risques de pertes associés, les plus grandes banques ayant régulièrement émis ces instruments ces dernières années.

Afin de combler l’écart avec l’exigence minimale d’absorption des pertes de 8 % des passifs et fonds propres, afin d’accéder au Fonds de résolution unique (FRU) européen, il pourrait être fait appel aux fonds de garantie des dépôts nationaux, après modification de l’ordre de priorité des créanciers en cas de faillite, en généralisant la préférence donnée aux dépôts en cas de liquidation, pour éviter toute panique bancaire.

Mécaniquement, un nombre accru de banques potentiellement sujettes au processus de résolution devrait entraîner un recours plus fréquent aux fonds de dépôts nationaux ainsi qu’au FRU dans les cas extrêmes, et donc des appels plus fréquents à contribution du secteur bancaire en lieu et place des contribuables jusqu’à encore récemment. Et tout appel pour reconstituer ces différents fonds pèserait en majorité sur les plus grandes banques sous la forme de contributions exceptionnelles, que ce soit au niveau national ou européen.

Toutefois, la nature des actifs des petites banques commerciales et une surveillance accrue de leurs profils de risques par les autorités de supervision réduisent la probabilité d’un tel appel. Un travail significatif d’assainissement et de consolidation a déjà été effectué dans de nombreux secteurs bancaires nationaux depuis la crise financière de 2008 et la crise des dettes souveraines de la zone euro en 2011. Et toute exigence de MREL supplémentaire pour les petites banques réduira le montant des pertes à couvrir. À l’inverse, ce recours plus fréquent à la résolution permettrait de consolider plus facilement les secteurs bancaires nationaux au bénéfice potentiel des plus grandes banques locales ou paneuropéennes.

Environ 3 000 banques européennes cotisent au FRU, qui atteindra sa taille cible de 80 milliards d’euros cette année, soit 1 % des dépôts garantis (jusqu’à 100 000 euros par personne et par banque). En 2022, près de 14 milliards d’euros ont été appelés, et nous nous attendons à un montant du même ordre pour 2023. Les principaux pays contributeurs sont la France et l’Allemagne, leurs banques ayant contribué pour 56 % du montant total entre 2016 et 2022. Les autres principaux contributeurs sont les secteurs bancaires italien, espagnol et néerlandais (entre 8 % et 11 %). En complément, les fonds de garantie des dépôts domestiques constituent une force de frappe équivalente à 0,8 % des dépôts garantis.

Contribution des différents secteurs bancaires européens au FRU entre 2016 et 2022

Une fois le FRU pleinement abondé, les contributions des banques se limiteront à la croissance des dépôts garantis, ce qui, à assiette égale, devrait générer des appels de fonds nettement moindres à partir de 2024 (de l’ordre de 2 milliards d’euros par an en se fondant sur une hypothèse de croissance annuelle des dépôts de 3 %, contre environ 9 milliards d’euros par an en moyenne entre 2016 et 2022), d’autant que nous nous attendons à une réallocation de certains dépôts accumulés sur les bilans bancaires en période de taux bas vers des supports plus rémunérateurs.

Cela devrait dégager des marges de manœuvre pour que les grandes banques soient en mesure de faire face à de futurs appels de fonds du FRU relatifs à des banques petites et moyennes sans trop grever la rentabilité du secteur par rapport à ces dernières années. D’autant plus que la probabilité d’un appel est faible et le taux de recouvrement est élevé après absorption des pertes, pour un montant équivalent à 8 % du bilan. Toutefois, les secteurs bancaires nationaux et les fonds de garantie des dépôts associés ne seraient pas impactés de façon homogène.

La contribution aux sauvetages de banques de taille petite ou moyenne pourrait en effet être plus élevée pour les pays dont les secteurs bancaires sont moins concentrés. Le secteur français, par exemple, est très concentré et très peu de banques de taille moyenne coexistent avec les grandes banques systémiques, limitant ainsi l’usage potentiel du fonds de garantie des dépôts. À l’opposé, le secteur allemand reste très morcelé et comporte un nombre relativement élevé de banques moyennes indépendantes et peu diversifiées. Une consolidation a eu lieu en Espagne et en Italie, mais un certain nombre de banques moyennes opèrent toujours dans ces pays.

Même si le talon d’Achille du système bancaire européen reste sa rentabilité modérée, il paraît peu probable qu’un tel élargissement du processus de résolution entraîne un nombre significatif d’abaissements de notes d’émetteurs bancaires. À l’échelle des secteurs bancaires nationaux, tels que celui de l’Allemagne, qui souffre déjà d’une rentabilité structurellement faible, les coûts engendrés par l’utilisation plus fréquente de la résolution pour de petites et moyennes banques devraient rester mesurés en proportion du résultat opérationnel moyen du secteur. Au niveau des petites banques, l’impact est plus incertain. Il dépendra du profil d’activités de la banque et de sa rentabilité intrinsèque, de son coût et de sa structure de financement et des niveaux de MREL potentiellement requis.

Cette étape vers une gestion autonome des faillites bancaires par le secteur bancaire lui-même serait fidèle à l’esprit initial de BRRD, dont l’objectif est de limiter au maximum les soutiens publics et le recours aux contribuables. Restera néanmoins à parachever le dispositif avec la création ultime d’un fonds de garantie des dépôts européen qui pourrait fusionner avec le FRU et isoler les sauvetages bancaires des logiques nationales. Mais le chemin pour y parvenir sera long, et il faudra pour cela surmonter de fortes oppositions politiques.