Résolution et autres fonctions : comment mettre en œuvre l’indépendance opérationnelle

La Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) avait été saisie à titre préjudiciel par une juridiction administrative polonaise à l’occasion d’un contentieux de masse portant sur la légalité d’une décision de l’autorité de résolution nationale soumettant un établissement de crédit à une procédure de résolution. Cela lui a permis d’apporter d’utiles précisions sur la portée des obligations en matière d’indépendance opérationnelle des autorités de résolution nationale prévues à l’article 3, § 3, de la directive 2014/59 du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement ¹.

Était en cause le risque de conflit d’intérêts résultant du cumul par le Fonds de garantie bancaire polonais (FGB) de différentes fonctions de nature, selon les requérants au principal, à entacher d’irrégularité les décisions prises par celui-ci dans l’exercice de ses fonctions de résolution, en l’absence de garanties d’indépendance opérationnelles. En effet, le FGB avait agi en qualité d’autorité de résolution en soumettant la banque en difficulté à une procédure de résolution. Mais il avait été, antérieurement, nommé par le superviseur national en tant qu’administrateur temporaire de cette banque et il était susceptible, ultérieurement, d’intervenir en tant que gestionnaire du système de garantie des dépôts.

Selon l’article 3, § 3 de la directive, « les autorités de résolution peuvent être des banques centrales nationales, des ministères compétents ou d’autres autorités administratives publiques compétentes ou des autorités investies de compétences administratives publiques ». Plus loin, le texte soumet à plusieurs conditions le cumul par la même autorité des fonctions de résolution et d’autres fonctions.

En premier lieu, des dispositions structurelles adéquates doivent assurer l’indépendance opérationnelle et éviter tout conflit d’intérêts entre ces fonctions, sans préjudice de l’échange d’informations et de la coopération nécessaire à l’élaboration, la planification et l’application des décisions de résolution. En deuxième lieu, cette indépendance opérationnelle doit se traduire par une structure organisationnelle distincte et des lignes hiérarchiques séparées pour les personnels affectés à chaque fonction. En dernier lieu, l’État membre ou l’autorité de résolution doivent adopter et publier des « règles internes ad hoc » nécessaires pour garantir l’indépendance opérationnelle et prévenir les conflits d’intérêts, y compris celles relatives au secret professionnel et aux échanges d’informations entre les différents départements de l’autorité de résolution.

Se livrant à une interprétation téléologique, la Cour déclare que « les exigences relatives à l’indépendance opérationnelle et à la prévention des conflits énoncées à l’article 3, paragraphe 3, de la directive 2014/59 concernent le risque, lié à l’exercice de plusieurs fonctions par une même entité, que la prise de décisions de celle-ci, agissant en tant qu’autorité de résolution, soit faussée et visent à protéger cette prise de décisions contre toute influence interne étrangère à la mission de résolution, de telle sorte que, dans l’accomplissement de cette mission, cette entité poursuive exclusivement les objectifs afférents au mécanisme de résolution ».

Elle déduit de l’emploi de termes très larges et généraux à l’article 3, § 3, que le législateur de l’Union a voulu imposer ces exigences à l’égard de toute autre fonction exercée par l’autorité de résolution, dès que la nature de celle-ci engendre un tel risque. Or, il ne saurait être exclu que l’exercice des fonctions d’administrateur temporaire ou de garantie des dépôts bancaires ait une influence sur la prise de décisions en matière de résolution, dès lors, d’une part, que la désignation d’un administrateur temporaire a lieu dans le cadre de l’adoption de mesures d’intervention précoce visant à éviter l’ouverture d’une procédure de résolution, mais pouvant être suivie de l’ouverture d’une telle procédure, et, d’autre part, qu’un système de garantie des dépôts est susceptible d’être utilisé dans le cadre de la résolution.

La Cour considère donc que les exigences relatives à l’indépendance opérationnelle et à la prévention des conflits formulées à l’article 3, § 3, sont applicables au FGB et qu’il est sans importance que les fonctions qu’il exerce poursuivent, par des moyens différents, le même objectif visant à préserver la stabilité financière.

Toutefois, la loi polonaise régissant le FGB ne contient aucune disposition assurant une séparation structurelle entre les différentes fonctions dévolues à celui-ci. En l’occurrence, il s’agissait de savoir si l’adoption, par l’autorité de résolution elle-même, de mesures organisationnelles internes pouvait suffire à garantir son indépendance opérationnelle et prévenir tout conflit d’intérêts entre ses fonctions de résolution et ses autres fonctions.

La Cour déduit du libellé de l’article 3, § 3, que les règles internes nécessaires pour assurer le respect de ces exigences peuvent être édictées non seulement par l’État lui-même, mais aussi par l’autorité de résolution. Elle estime donc que des mesures adéquates prises par l’autorité de résolution peuvent constituer de telles règles, pour autant qu’elles fassent l’objet d’une description suffisamment précise. La CJUE ajoute que la publication de ces règles peut être assurée par tout moyen utile, dès lors qu’il permet à l’ensemble des personnes intéressées d’en prendre connaissance à tout moment.

Enfin, la Cour apporte deux précisions supplémentaires. Elle juge, d’une part, que l’article 3, § 3, n’implique pas que l’autorité de résolution à laquelle ont été confiées d’autres fonctions résolution dispose d’un organe décisionnel distinct lorsqu’elle exerce ses fonctions de résolution. De même, cette disposition n’interdit pas que certains départements de l’autorité de résolution, tels que le département juridique, le département des ressources humaines ou des départements techniques, fournissent des services d’appui à la fois au personnel affecté aux fonctions de résolution et à celui affecté à d’autres fonctions. La CJUE considère, d’autre part, que le défaut de publication des règles internes n’entraîne pas automatiquement l’invalidité des décisions prises par l’autorité de résolution. Il incombe toutefois à celle-ci d’établir qu’en dépit de l’absence de publication, ces règles ont été respectées et que sa décision a été prise exclusivement en vue d’atteindre des objectifs de résolution énumérés à l’article 31, § 2, de la directive.