Institué le 1er janvier 2016 dans le cadre de la mise en place du Mécanisme de résolution unique (MRU), le Fonds de résolution unique (FRU) est l’instrument de financement des mesures de résolution prises par le Conseil de résolution unique (CRU)1. Son financement est assuré principalement au moyen de contributions perçues chaque année sur les établissements de crédit agréés dans les États participants préalablement à toute opération de résolution (contributions ex ante).
L’Accord sur le transfert et la mutualisation des contributions au FRU conclu le 21 mai 2014 par tous les États membres de l’Union européenne (UE) à l’exception de la Suède, prévoit que les États participants transfèrent chaque année au FRU une part croissante des contributions ex ante qui alimentait jusqu’alors les fonds de résolution nationaux, sur une période de transition de huit ans qui s’achèvera le 31 décembre 2024. Les montants des contributions ex ante au FRU dues par les établissements assujettis sont calculés annuellement par le CRU. Ces contributions sont collectées par les autorités de résolution nationales et transférés au FRU.
La détermination du montant des contributions ex ante au FRU a déjà donné lieu à un abondant contentieux devant les juridictions de l’UE. L’arrêt commenté en est une nouvelle illustration.
En l’espèce, une banque autrichienne demandait au Tribunal de l’UE l’annulation de la décision du CRU sur le calcul des contributions ex ante pour 2022 au FRU en ce qu’elle la concernait 2. À l’appui de son recours, la banque soulevait notamment plusieurs exceptions d’illégalité à l’encontre des dispositions encadrant le pouvoir de fixation des contributions ex ante au FRU conféré au CRU par le Conseil de l’UE.
Si le Tribunal accueille ces exceptions d’illégalité et annule la décision contestée en ce qui concerne la requérante, il décide toutefois de limiter dans le temps les effets de l’annulation compte tenu des conséquences que pourrait entraîner le remboursement des contributions ex ante pour 2022 sur la stabilité de la zone euro et la stabilité financière de l’Union en privant le FRU des moyens financiers indispensables à l’accomplissement de sa mission. Conformément à l’article 264, alinéa 2, du Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE), le Tribunal maintient les effets de la décision annulée jusqu’à ce que les mesures nécessaires à l’exécution de son arrêt soient prises, et ce dans un délai raisonnable qui ne saurait dépasser douze mois à compte du jour où celui-ci devient définitif.
En premier lieu, le Tribunal constate que le CRU a fait application, pour le calcul des contributions ex ante pour 2022, d’un règlement d’exécution du Conseil3 adopté sur la base d’une habilitation législative entachée d’illégalité.
Si la mise en œuvre du droit de l’UE relève en principe de la compétence des États membres en vertu de l’article 291, § 1, du TFUE, la Commission et le Conseil sont habilités par le traité à prendre des mesures d’exécution des actes législatifs lorsque des conditions uniformes d’exécution de ces actes sont nécessaires. Dans une telle hypothèse, l’article 291, § 2, du TFUE prévoit que la compétence d’exécution des actes législatifs est conférée par le législateur de l’UE à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés, au Conseil.
En vertu de l’article 70, § 7, du règlement instituant le MRU4, le Conseil est ainsi habilité à adopter des actes d’exécution pour définir les conditions de la mise en œuvre des dispositions relatives au calcul des contributions ex ante. Or, le Tribunal juge que le règlement MRU ne contient aucune indication concernant les raisons pour lesquelles le législateur de l’Union a décidé d’attribuer cette compétence d’exécution au Conseil plutôt qu’à la Commission.
En deuxième lieu, le Tribunal considère que le Conseil n’a pas respecté les limites de la compétence d’exécution qui lui a été conférée par le législateur de l’Union. En effet, l’article 8, § 1, du règlement d’exécution prévoit que les contributions ex ante au cours de la période transitoire sont calculées selon une « méthode ajustée » quelque peu différente de celle retenue à l’article 70, § 1 et 2, du règlement MRU. Il en découle que les montants des contributions ex ante déterminés conformément à cette méthode ajustée sont nécessairement différents de ceux qui auraient résulté de l’application de la méthode du règlement MRU.
Or, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’une mesure d’exécution adoptée par la Commission ou le Conseil ne respecte les limites des compétences d’exécution qui leur ont été conférées en application de l’article 291, § 2, TFUE que si une telle mesure ne contrevient pas aux objectifs généraux essentiels de l’acte législatif, est nécessaire ou utile pour faciliter la mise en œuvre uniforme de cet acte et ne complète ni ne modifie ce dernier qu’une quelconque manière. En adoptant l’article 8, § 1, du règlement d’exécution, le Conseil ne s’est donc pas borné à assurer l’exécution des dispositions du règlement MRU mais s’est substitué au législateur de l’Union en modifiant la méthode de calcul établi par lui.
Le plafond des contributions
En dernier lieu, le Tribunal estime que le CRU a commis une erreur de droit dans le calcul du montant global des contributions ex ante.
Conformément à l’article 70, § 2 du règlement MRU, le montant de l’ensemble des contributions ex ante calculé chaque année par le CRU ne doit pas s’élever au-delà de 12,5 % du niveau cible final des moyens financiers dont le FRU devrait disposer au 31 décembre 2024, équivalent à au moins 1 % des dépôts couverts. Plus concrètement, au titre de l’année 2022, ce montant n’aurait pas dû dépasser 9 998 431 322,50 euros. Or, le CRU a fixé un montant total 13 675 366 302,18 euros.
Comme il l’avait déjà jugé à propos de la contribution ex ante imposée à Dexia5, le Tribunal considère donc que le CRU a méconnu l’article 70, § 2 du règlement MRU en ne respectant pas la règle de plafond de 12,5 %.
