Il n’est pas fréquent que la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) s’intéresse au « monopole bancaire ». La décision rendue le 16 novembre 2023 par la CJUE attire par conséquent l’attention.
Entre le mois d’avril 2016 et le mois de septembre 2017, M. B. G., un ressortissant bulgare qui occupait la fonction de conseiller municipal avait accordé à deux personnes physiques des prêts à intérêt, en espèces. Par jugement, M. B. G. avait été reconnu coupable d’avoir effectué des opérations bancaires à titre professionnel sans disposer de l’autorisation prévue par la loi bulgare relative aux établissements de crédit. Il avait été condamné à une peine de trois ans d’emprisonnement ainsi qu’à la confiscation de certains de ses biens sur le fondement de l’article 252 § 1 du Code pénal bulgare. Ce jugement avait été confirmé en appel.
Saisie sur pourvoi, la Cour de cassation de Bulgarie avait posé à la Cour de justice deux questions préjudicielles aux fins d’interprétation des notions d’« établissement de crédit » et d’« autorisation » mentionnées à l’article 4, § 1, points 1 et 42 du règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 20131.
La réponse à ces deux questions préjudicielles posait préalablement celle de la compétence de la Cour, puisque les faits à l’origine de la poursuite pénale et de la condamnation de M. B. G. ne relevaient pas du champ d’application du règlement n° 575/2013 du 26 juin 2013.
Conformément à une jurisprudence bien établie, la Cour de justice de l’Union européenne rappelle qu’elle est « compétente pour statuer sur une demande préjudicielle portant sur des dispositions du droit de l’Union, dans des situations dans lesquelles, même si les faits au principal ne relèvent pas directement du champ d’application de ce droit, les dispositions dudit droit ont été rendues applicables par le droit national en raison d’un renvoi opéré par ce dernier au contenu de celles-ci ». Il existe, en effet, dans de telles situations « un intérêt certain de l’Union à ce que, pour éviter des divergences d’interprétation futures, les dispositions reprises du droit de l’Union reçoivent une interprétation uniforme ».
Or la Cour de cassation de Bulgarie, seule compétente pour interpréter le droit national dans le cadre du système de coopération judiciaire que constitue le mécanisme du renvoi préjudiciel de l’article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), indiquait à l’appui de sa demande de décision préjudicielle que les notions d’« opérations bancaires » ou d’« autorisation » employées à l’article 252, § 1 du Code pénal devaient être lues à la lumière de la loi relative aux établissements de crédit qui met en œuvre la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement2 ainsi que le règlement n° 575/2013 du 26 juin 2013. Constatant que la juridiction de renvoi était tenue, selon elle, de s’appuyer sur les définitions contenues dans ce règlement afin de se prononcer sur le pourvoi en cassation formé contre l’arrêt d’appel attaqué, la Cour considère que ces définitions ont été rendues applicables, d’une manière directe et inconditionnelle, par le droit national, à la situation en cause au principal et qu’il existe donc un intérêt de l’Union à ce qu’elle statue sur la demande de décision préjudicielle.
Une définition centrée sur la fonction économique des banques
La première question préjudicielle portait sur l’interprétation de la notion d’« établissement de crédit » au sens de l’article 4, § 1, point 1, du règlement n° 575/2013. Selon cette disposition, un établissement de crédit désigne « une entreprise dont l’activité consiste à recevoir du public des dépôts ou d’autres fonds remboursables et à octroyer des crédits pour son propre compte ».
La juridiction de renvoi se demandait si l’utilisation de la conjonction de coordination « et », qui lie l’activité consistant à recevoir du public des dépôts ou d’autres fonds remboursables à celle consistant à octroyer des crédits, signifie qu’une entreprise ne peut avoir la qualité d’établissement de crédit qu’à la condition qu’elle accorde des prêts au moyen des fonds reçus du public et qu’elle ne peut consentir également des prêts avec des fonds à partir d’autres sources, comme des frais perçus ou des intérêts. La réponse à cette question présentait un intérêt qui dépassait manifestement le cas singulier de M. B. G.
Rappelons d’emblée que la définition actuelle de la notion d’établissement de crédit formulée à l’article 4, § 1, point 1, du règlement n° 575/2013 est issue d’une modification opérée par le règlement n° 2019/2033 du 27 novembre 20193. Avant cette modification, la notion d’établissement de crédit visait « une entreprise dont l’activité consiste à recevoir du public des dépôts ou d’autres fonds remboursables et à octroyer des crédits pour son propre compte ». Le règlement n° 2019/2033 a élargi cette notion en l’appliquant à toute entreprise dont l’activité consiste à « recevoir du public des dépôts ou d’autres fonds remboursables et octroyer des crédits pour son propre compte » ou à « exercer l’une des activités visées à l’annexe I, section A, points 3 et 6 » de la directive n° 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers4, c’est-à-dire l’activité de négociation pour compte propre et celle de prise ferme d’instruments financiers ou de placement d’instruments financiers avec engagement ferme, sous certaines conditions. Cette modification a permis d’inclure dans la définition de la notion d’établissement de crédit des entreprises d’investissement qui, en raison de leur taille ou de leurs activités, sont considérées comme systémiques ou assimilables à des établissements de crédit, et doivent rester soumises à la réglementation bancaire prudentielle.
Si la condamnation pénale de M. B. G. portait sur des faits antérieurs à l’entrée en vigueur du règlement n° 2019/2033, la Cour estime néanmoins que la modification de la définition de la notion d’établissement de crédit est susceptible d’avoir une incidence sur la solution à apporter au litige au principal, au regard du principe de l’application de la loi pénale la plus favorable garanti à l’article 7, § 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales à laquelle la Bulgarie est partie. Par conséquent, la Cour se livre à une interprétation de l’article 4, § 1, point 1, du règlement n° 575/2013 dans sa version actuelle, et non dans celle applicable au moment des faits.
Au terme d’une interprétation dynamique tenant compte à la fois du texte, de la genèse et de la finalité de cette disposition, la Cour énonce « qu’une entreprise qui ne reçoit pas du public des dépôts ou d’autres fonds remboursables et qui se limite ainsi à accorder des crédits à partir de fonds provenant d’autres sources ne relève pas de la notion d’“établissement de crédit” ».
Cette interprétation s’explique principalement par deux considérations. D’une part, l’emploi de la conjonction de coordination « et » dans le texte de l’article 4, § 1, point 1, du règlement implique nécessairement un lien entre la réception de dépôts et l’octroi de crédits, même s’il n’est pas exclu que marginalement des crédits puissent être accordés à partir de fonds provenant de sources autres que des dépôts ou d’autres fonds remboursables reçus du public.
D’autre part, la définition de la notion d’établissement de crédit en droit de l’Union européenne se base, et ce depuis la première directive de coordination bancaire, « sur la fonction qu’exercent notamment les banques dans le circuit monétaire des économies nationales, leur tâche essentielle consistant à établir le lien entre l’épargne et l’investissement, c’est-à-dire à rassembler des fonds et à les prêter »5.
Des conditions d’accès à l’activité d’établissement financier
La seconde question préjudicielle portait sur le point de savoir si la notion d’« agrément », au sens de l’article 4, § 1, point 42, du règlement n° 575/2013 inclut un régime d’autorisation par enregistrement. En effet, la loi bulgare relative aux établissements de crédit soumet l’activité consistant à octroyer des crédits à partir de fonds provenant de sources autres que des dépôts ou d’autres fonds remboursables reçus du public à un régime d’enregistrement et donc à un régime d’agrément.
Or, l’exercice de cette activité à titre professionnel en l’absence d’un tel enregistrement ne constituerait pas une infraction pénale au regard de l’article 252, § 1, du Code pénal, puisque selon la jurisprudence nationale cette disposition ne serait applicable qu’aux activités pour lesquelles un régime d’autorisation sous forme d’agrément serait prévu.
Mais la CJUE considère qu’il n’y a pas lieu de répondre à cette question, dès lors que les faits en cause au principal ne relèvent pas de l’activité d’établissement de crédit. En effet, le droit dérivé ne régit que les conditions d’accès à l’activité d’établissement de crédit et renvoie aux États membres le soin de régler les conditions d’exercice des activités des entreprises, autres que les établissements de crédit, dont l’activité consiste en l’octroi de prêts, sous réserve du respect des dispositions en matière de liberté d’établissement et de libre prestation de services des établissements financiers.
