L’apparition de ces PPP est fondée sur le fait sur les critiques selon lesquelles le cadre de prévention du blanchiment de capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme ne serait pas efficace4. L’investissement du secteur privé et du secteur public dans la prévention de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme est en effet parfois jugé démesuré par rapport aux résultats obtenus5.
La faible effectivité du système tel qu’il existe aujourd’hui pourrait s’expliquer par une contradiction. D’un côté, le secteur privé n’est pas en mesure d’apprécier seul les risques auxquels il est soumis. D’un autre côté, des sanctions importantes sont imposées aux acteurs qui ne mettent pas en place des outils de prévention appropriés. L’essentiel de l’investissement fourni par le secteur privé viserait par conséquent à éviter les sanctions, à montrer que les obligations légales sont bien formellement respectées. Il en résulte que les déclarations de suspicion effectuées par le secteur privé ne sont pas adaptées et ne permettent pas toujours d’informer les cellules de renseignement financier et les acteurs public de manière satisfaisante6.
La raison d’être des PPP
Pour faire face à cette situation, le développement de PPP pourrait conduire à des transferts d’information plus importants du secteur public vers le secteur privé. Cela faciliterait la tâche des entités assujetties en leur permettant d’assurer leurs missions de manière plus efficace.
Le besoin de changer le système existant a déjà été reconnu. Le développement des partenariats public-privé a ainsi été préconisé par la Commission européenne en mai 2020 avec la publication d’un plan d’action pour une politique européenne relative à̀ la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme7. Selon ce texte, les PPP portent sur « le partage d’informations entre les services répressifs, les CRF et le secteur privé́. Ils peuvent prendre différentes formes : certains se limitent à un échange d’informations – des CRF et des services répressifs aux entités assujetties – sur les typologies et les tendances ; d’autres consistent en un partage d’informations opérationnelles – des services répressifs aux entités assujetties – sur les suspects détectés par le renseignement, aux fins du suivi des transactions effectuées par ces suspects »8. Les PPP ne sont toutefois pas encore reconnus en droit européen.
Le droit français reconnaît quant à lui déjà dans une certaine mesure le besoin de coopération public-privé. Cela prend la forme des rapports annuels de TRACFIN et des travaux du conseil d’orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme9. La présentation régulière de ces risques généraux a d’ailleurs été complétée par des communications plus ciblées10. De même, TRACFIN a annoncé en 2019 la mise en place d’un « véritable partenariat public-privé »11. Si ce n’est qu’en 2019 que le partenariat est devenu « véritable », celui-ci existait déjà avant en pratique puisque le cadre juridique facilitant des échanges d’informations date de 201612. TRACFIN peut ainsi par exemple, pour une durée maximale de six mois renouvelables, désigner des « personnes qui présentent un risque important de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme »13. Les entités assujetties, informées de l’existence de risques relatifs à certains clients, sont exonérées de toute responsabilité pour le maintien de la relation d’affaires avec les clients concernés14.
Le système tel qu’il existe en France est encore récent et demeure perfectible. Le projet de révision du paquet AML pourrait ainsi être l’occasion de réviser le système tel qu’il existe en France.
Les PPP directement visés par le paquet AML
Les PPP ont fait l’objet d’une consultation publique de la part de la Commission européenne et auraient dû faire l’objet de recommandations fin 2021. Celles-ci n’ont toutefois pas encore été publiées. Malgré tout, les différents projets de textes publiés le 20 juillet 2021 contiennent d’ores et déjà des traces de la reconnaissance de l’importance de la coopération public-privé. Par exemple, l’article 21 (2) de la proposition de sixième directive AML transforme en obligation la possibilité qui est pour l’heure laissée aux cellules de renseignement financier de faire un retour sur les déclarations reçues de la part des entités assujetties.
La proposition de règlement instituant l’Autorité́ de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme vise quant à elle directement les PPP15. Le considérant 60 de cette proposition reconnaît que les PPP sont « devenus des outils de coopération et d’échange d’informations entre les CRF, diverses autorités de surveillance et services répressifs au niveau national et les entités assujetties dans certains États membres » et qu’ils « ne cessent de gagner en importance ». L’article 79 est de plus consacré aux PPP et prévoit la possibilité pour la future autorité européenne de participer aux PPP nationaux ou européens dont le but est « entre autres, une coopération et un échange d’informations entre lesdites autorités et des entités assujetties sélectionnées ».
La proposition de la Commission est ainsi, pour le moment, minimale. Elle ne va pas plus loin que ce qui se fait déjà en France et laisse ainsi en suspens un certain nombre de questions.
L’avenir des PPP
La lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme repose sur une responsabilisation des acteurs privés. Celle-ci demeure voire s’accentue lorsque le secteur public accepte, dans le but de renforcer l’effectivité des missions confiées au secteur privé, de transmettre davantage d’informations. Plutôt que d’appréhender le débat seulement sous l’angle de la « vision idéalisée du partenariat public-privé » 16, dont la portée pratique demeure relativement floue, il conviendrait ainsi peut-être de clarifier davantage les responsabilités des uns et des autres.
Du côté des autorités publiques, le fait de confier des missions toujours plus importantes au secteur privé implique aussi certaines responsabilités. Les transferts de données du secteur public vers le secteur privé accroissent en effet encore davantage l’étendue des traitements de données personnelles sensibles et l’atteinte au droit au respect de la vie privée qui en découle. Ces échanges pourraient aussi avoir un effet sur les décisions prises par les entités privées en matière de derisking17. Quels sont les principes que doivent suivre les autorités publiques pour limiter les effets indésirables de ces échanges public-privé ? Le cadre juridique ne le dit toujours pas clairement.
Du côté du secteur privé, l’approfondissement de la coopération public-privé risque de déboucher sur une responsabilisation accrue. Il est en effet à prévoir que, titulaires de davantage d’informations, les entités assujetties auront la responsabilité de les exploiter au maximum. Il ne s’agirait pas alors d’un partenariat libre, volontaire, mais davantage d’un approfondissement du système qui existe déjà. Or il est bien difficile de déterminer exactement l’ampleur de ce qui est attendu des entités assujetties, notamment en ce qui concerne le traitement des informations sensibles qui leur sont ou seront confiées. Par exemple, à qui les informations peuvent-elles être transférées ? Peuvent-elles être partagées à l’intérieur d’un groupe, à l’étranger ? Là encore, le projet de la Commission ne permet pas de clarifier le cadre juridique.
Si l’avenir des PPP reste à écrire, la révision du paquet AML a le mérite de contribuer à mettre en lumière la question des transferts d’information du secteur public vers le secteur privé.
