Jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi n° 2021-402 du 8 avril 2021 relative à la réforme du courtage de l’assurance et du courtage en opérations de banque et en services de paiement1, les intermédiaires d’assurance ou de réassurance et les intermédiaires en opérations de banque et en services de paiement (IOBSP), qui ne sont pas soumis au contrôle permanent de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR2), devaient seulement être immatriculés auprès de l’Organisme pour le registre unique des intermédiaires en assurance, banque et finance (ORIAS) pour exercer leur activité.
À la suite du constat par l’ACPR de certains dysfonctionnements, le législateur a souhaité renforcer le contrôle des exigences auxquelles certains intermédiaires en banque ou assurance sont soumis. À cette fin, la loi du 8 avril 2021 a imposé aux courtiers d’assurance ou de réassurance, aux courtiers en opérations de banque et services de paiement et à leurs mandataires l’obligation d’adhérer à une association professionnelle agréée par l’ACPR. Ces associations professionnelles ont pour mission d’accompagner leurs membres et de vérifier les conditions d’accès et d’exercice de leur activité ainsi que le respect des exigences professionnelles et organisationnelles qui leur sont applicables. Le décret n° 2021-1552 du 1er décembre 2021, pris en application de la loi du 8 avril 2021, précise les conditions d’agrément des associations professionnelles et les modalités d’exercice de leurs missions3.
Conformité à la Constitution
Après avoir demandé en vain l’abrogation de ce décret, l’Association nationale des conseils diplômés en gestion de patrimoine a saisi le Conseil d’État d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision implicite de refus opposée par le Premier ministre. À l’occasion de ce recours, l’association a soulevé une question prioritaire de constitutionnalité contre les dispositions législatives du Code des assurances et du Code monétaire et financier, issues de la loi du 8 avril 2021, relatives à l’adhésion aux associations professionnelles agréées et à l’exercice de leurs missions. Or, par une décision n° 2022-1015 QPC du 21 octobre 2022, le Conseil constitutionnel a déclaré les dispositions législatives litigieuses conformes à la Constitution4.
À l’appui de son recours en annulation dirigé contre le décret, l’association soulevait deux séries de moyens portant, d’une part, sur l’obligation d’adhésion des intermédiaires concernés et, d’autre part, sur le régime des sanctions que les associations professionnelles peuvent prendre contre leurs membres.
En premier lieu, l’association soutenait que le décret contesté portait atteinte à la liberté d’entreprendre rattachée à l’article 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, à la liberté syndicale et à la liberté d’association ainsi qu’au principe d’égalité devant la loi garantie à l’article 6 de la Déclaration. Cependant, le Conseil d’État écarte ces moyens au motif que le décret se borne à mettre en œuvre des dispositions législatives jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel.
Pour mémoire, le Conseil constitutionnel avait considéré dans sa décision précitée que l’atteinte portée à la liberté d’entreprendre par l’obligation d’adhésion à une association professionnelle agréée était justifiée par l’objectif d’intérêt général de protection des consommateurs et n’était pas disproportionnée à l’objectif poursuivi. Il avait également jugé que le législateur n’avait pas porté atteinte au principe constitutionnel d’égalité devant la loi en ne soumettant pas tous les intermédiaires d’assurance ou de réassurance ou les IOBSP à l’obligation d’adhésion et en excluant notamment ceux qui exercent leur activité en France sous le régime de la liberté d’établissement ou de la libre prestation de service, dès lors que ces différences de traitement, fondées sur des différences objectives de situation, étaient en rapport avec l’objet de la loi.
En second lieu, l’association prétendait que le décret méconnaissait les principes d’indépendance et d’impartialité garantis par l’article 16 de la Déclaration et l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’Homme, ainsi que le principe non bis in idem et le principe de légalité des délits et des peintes protégé à l’article 8 de la Déclaration. Là encore, le Conseil d’État rappelle que le décret se borne à mettre en œuvre des dispositions législatives conformes à la Constitution.
Le Conseil constitutionnel avait considéré dans sa décision que la loi ne conférait pas aux associations professionnelles agréées le pouvoir de prononcer des sanctions ayant le caractère d’une punition et, dès lors, que les griefs d’inconstitutionnalité invoqués étaient inopérants. En effet, les principes constitutionnels invoqués ne s’appliquent qu’au prononcé des sanctions ayant le caractère d’une punition au sens de la jurisprudence constitutionnelle.
On pouvait toutefois se demander si le pouvoir de retirer d’office la qualité de membre au professionnel qui ne remplit plus les conditions auxquels était subordonnée son adhésion ne présentait pas une gravité suffisante pour être qualifié de punition, puisque le retrait de l’adhésion rend impossible le maintien de l’inscription sur le registre de l’ORIAS et l’exercice de la profession d’intermédiaire en banque ou assurance. Mais le Conseil constitutionnel avait estimé que le législateur s’était borné à permettre aux associations professionnelles agréées d’exercer à l’égard de leurs membres « les pouvoirs inhérents à l’organisation de toute association en vue d’assurer le respect de leurs conditions d’adhésion et de fonctionnement ».
S’agissant de la compatibilité du décret avec l’article 6 § 1 de la Convention, le Conseil d’État relève que ses dispositions, codifiées au Code des assurances et du Code monétaire et financier, imposent à toute association professionnelle agréée « de constituer en son sein une commission, chargée de prononcer à l’encontre de ses membres les sanctions approuvées par l’ACPR, répondant, eu égard à ses règles de composition et de fonctionnement, à des garanties d’indépendance et d’impartialité, dont les membres sont soumis à une déclaration d’intérêts ». Par ailleurs, l’ACPR est chargée par la loi de vérifier l’impartialité de la gouvernance de ces associations professionnelles et peut, si nécessaire, retirer leur agrément.
Après avoir écarté l’ensemble des moyens soulevés, le Conseil d’État rejette le recours en annulation.
