Le régime prudentiel
britannique prend ses distances

L’accord de Bâle de 2017 intitulé « Bâle 3 : finalisation des réformes de l’après-crise », officiellement désigné comme « Bâle 3 V2 » chez nous et « Basel 3.1 » outre-Manche, mais communément appelé « Bâle 4 » un peu partout, devait initialement être mis en œuvre le 1^er janvier 2022, avec un report à 2023 annoncé par le Comité de Bâle dès les premières semaines de la pandémie de Covid-19. Le 27 octobre 2021, la Commission européenne a proposé, dans un « Paquet bancaire », des projets de CRD 6 (directive) et CRR 3 (règlement) intégrant de nombreux ajustements au contexte de l’Union, et une date de démarrage au 1^er janvier 2025. Si ce report additionnel a initialement fait débat, les autres juridictions ont globalement retenu un planning similaire. C’est en tout cas celui affiché aussi par le régulateur britannique. La Prudential Regulatory Authority (PRA) a lancé, en novembre 2022, une consultation sur des évolutions du CRR pour le Royaume-Uni¹. Si, au lendemain du Brexit, le régime prudentiel outre-Manche, à l’origine transposé de l’UE, est resté aligné sur les règles héritées (l’Union européenne ayant néanmoins politiquement refusé de le reconnaître comme équivalent), le passage à Bâle 4 ouvre la porte à de réelles différences.

Chacun doit certes respecter l’accord international signé à Bâle, mais des adaptations, même légères, dans les juridictions peuvent affecter significativement le coût en fonds propres et surtout la charge réglementaire pour les établissements assujettis. La Fédération des banques européennes (FBE) avait mis en exergue, dans un rapport publié en janvier 2023², le coût prudentiel nettement supérieur en Europe en comparaison des États-Unis, appelant le législateur et les régulateurs à assouplir leurs interprétations et dégager ainsi des réserves au profit d’une croissance digitale et durable. Les déboires des banques californiennes SVB et First Republic ont néanmoins montré le danger d’une réglementation trop permissive. Et sans réserves prudentielles suffisantes préalablement constituées, les autres groupes bancaires ont été sollicités dans le financement de la résolution. Ce contexte n’engage pas à un dumping réglementaire, comme certains avaient pu l’envisager en appelant au Brexit : au contraire, la résilience et la stabilité du système financier apparaissent comme un critère de compétitivité.

Le coût d’une réglementation stricte peut néanmoins différer selon les modalités de mise en œuvre. Répondant aux préoccupations des banquiers continentaux, la Commission européenne a prévu pour CRD 6/CRR 3 une série de mesures d’exemption ou transitoires, notamment sur le crédit immobilier, le financement de projets ou le traitement des entreprises non notées. En prenant mieux en compte les spécificités et limitant parfois l’exigence en fonds propres, on introduit inévitablement une complexité qui pourrait s’avérer plus chère à appliquer. Dans sa consultation CP16/22 de novembre 2022, la PRA a préféré pour le Royaume-Uni une application pure des règles bâloises, se permettant néanmoins, selon ses propres mots³, quelques fine tunings.

Ainsi, s’il est prévu, comme pour l’UE, une solution pratique pour les entreprises non notées – leur évitant une défavorable pondération standard de 100 % (en direct ou dans le calcul de l’output floor) en l’absence d’organisme fournissant une évaluation – le Royaume-Uni devrait se contenter du traitement générique pour les crédits immobiliers, là où le projet pour l’UE introduit nombre d’écarts par rapport au référentiel international.

Les banquiers britanniques, dans leurs réponses à la consultation, ont noté les domaines où la règle stricte leur semble trop coûteuse, certains menaçant même de mener des actions juridiques contre la PRA si sa transposition bâloise se révélait moins compétitive que celle pour l’UE. En particulier, les nouvelles pondérations pour les prêts garantis aux PME sont largement remises en question. Paradoxalement, elles se révéleraient parfois plus coûteuses en fonds propres qu’un calcul sans garantie, au risque de décourager le financement du tissu local d’entreprises. La PRA, dans son texte définitif, non encore connu à la date de rédaction de cet article, devrait donner quelques souplesses. D’autant qu’il faut en outre veiller au risque d’arbitrage réglementaire vis-à-vis du secteur de l’assurance au Royaume-Uni, récemment libéré des exigences de Solvabilité 2.

Parallèlement aux évolutions générales pour Bâle 4, le régulateur britannique propose un système de supervision adapté pour les établissements de moindre taille et non complexes : le « Strong and Simple Framework ». Certes la Banque Centrale Européenne (BCE) et l’Autorité Bancaire Européenne (EBA) ont marqué dernièrement leur volonté de mesures proportionnelles, après des années de règles et de common reporting (COREP) identiques pour tous. Mais les exemptions restent ponctuelles et limitées, là où le Royaume-Uni construit un système différencié, plus direct et nettement moins coûteux, à l’avantage de ses établissements domestiques. Un autre levier n’apparaît pas dans les textes. Tandis que la BCE renforce actuellement ses exigences de pilier 2 (celles qui ne découlent pas du calcul réglementaire commun mais d’estimations propres pour chaque établissement), notamment sur les banques présentant des prêts à fort effet de levier, la Banque d’Angleterre, jusqu’à présent très exigeante sur le capital interne, laisse entendre que ses attentes seraient modulées par les éventuelles augmentations résultant de Bâle 4. En clair, si le calcul de pilier 1 augmente, l’exigence totale de fonds propres incluant le pilier 2 resterait stable.

Dans son communiqué de presse⁴ en juin saluant l’accord tripartite sur le paquet bancaire sur Bâle 4, la FBE souligne l’enjeu des textes d’application à préparer par l’EBA pour compléter CRD 6/CRR 3, et appelle à leur implémentation ordonnée pour être prêts dans les meilleures conditions. On sait la complexité qui peut découler de ces normes et lignes directrices, devant fonctionner pour tous les types d’établissements et de cultures bancaires nationales. Difficile de prédire aujourd’hui les paramètres de calcul, ou les modèles de reporting qui en découleront, mais leur parution tardive engendre toujours un coût important d’implémentation. La consultation britannique pour Bâle 4 affiche, depuis novembre 2022, la vision complète, indiquant jusqu’aux états de reporting supprimés ou maintenus. C’est peut-être dans ces modalités que le Royaume-Uni voudrait prendre l’avantage : son régime prudentiel ne se veut pas moins contraignant, mais plus direct et efficace.