Les obstacles à la constitution d’une véritable Union bancaire sont nombreux. La fragmentation actuelle du marché bancaire européen constitue un obstacle majeur à la consolidation transfrontalière. De plus, la fragmentation empêche une gestion optimale de leur capital et de leur liquidité. Tout cela affecte la rentabilité des banques européennes, deux à trois fois plus faible que celle des banques américaines. Cela conduit au déclin des banques européennes sur la scène mondiale. Par exemple, la capitalisation de la première banque américaine est équivalente à celle des dix premières banques européennes. Les banques américaines dominent le marché de la banque de financement et d’investissement en Europe avec environ 50 % de part de marché. Cette situation a des conséquences majeures sur le financement de l’économie européenne, sa souveraineté et sa place dans le monde.
La fragmentation bancaire entraîne également celle du marché des capitaux. Sans marché bancaire unifié, il est difficile d’avoir un marché des capitaux unifié. Or, en Europe, les banques fournissent les trois quarts des financements externes des entreprises, ce qui crée une pression importante sur leur bilan, déjà contraint par la réglementation prudentielle. Cela entraînera des difficultés à financer les énormes besoins d’investissement de la transition énergétique, de la digitalisation, de la souveraineté européenne et du vieillissement.
Sur le plan réglementaire, de nouvelles barrières sont introduites texte après texte. Par exemple, dans le paquet Bâle 4, l’output floor s’applique au niveau individuel, avec seulement des possibilités de dérogations nationales. Même lorsque les textes permettent certaines ouvertures il y a des blocages, comme dans le cas des exemptions de MREL interne.
Il est donc urgent de renforcer l’Union bancaire pour créer un marché bancaire européen plus intégré et compétitif, capable d’assurer le financement de l’économie européenne et de résister à la concurrence internationale.
Reformer la gestion des crises bancaires
Les conclusions de l’Eurogroupe de juin 2022, à l’origine de la proposition de la Commission européenne, se focalisent sur une petite partie du sujet, la gestion des crises bancaires. L’Union Européenne a certes mis en place une partie d’une Union bancaire institutionnelle avec le Mécanisme de Surveillance Unique et le Mécanisme de résolution unique, mais l’Union bancaire économique n’a pas avancé et la réforme de la gestion des crises bancaires, telle qu’elle est envisagée, ne résout rien de ce point de vue.
La réforme du cadre de la gestion des crises bancaires (CMDI) devrait idéalement faire payer aux banques le coût caché de leur systémicité, y compris les petites et moyennes banques. Or le sens de la réforme envisagée est de donner accès aux petites et moyennes banques à des ressources collectives sans en payer le coût approprié, tant ex-ante (niveau d’exigences de MREL) qu’ex-post (partage du fardeau par les actionnaires et les créanciers). Une politique plus proactive des superviseurs et une utilisation plus large des outils de résolution seraient moins coûteuses pour les clients des banques, qui finalement paient les contributions aux fonds de garantie des dépôts et au fond de résolution unique (FRU).
La réforme envisagée ne résout pas non plus la fragmentation du marché européen, et contribue plutôt à la renforcer en confortant les solutions nationales au détriment de la résolution européenne. Les États conservent la possibilité d’utiliser leurs fonds de garantie nationaux pour faire de la restructuration bancaire sans que l’encadrement en soit renforcé.
La réforme ne règle pas plus les coûts disproportionnés de la gestion de crise pour les banques françaises qui contribuent au FRU à hauteur de 35 %, et constitue une au contraire une menace pour elles, notamment en cas de reconstitution du FRU après une crise bancaire.
La modification de la hiérarchie des créanciers tant au Conseil qu’au Parlement est complexe et brouille les cartes. En effet le but réel est d’augmenter la capacité des fonds de garantie des dépôts à intervenir en cas de résolution en soutien aux stratégies de transfert. Cela participe donc du dévoiement du bail-in, accroîtra la pression sur les fonds de garantie des dépôts, dégradera la notation des créances privilégiées non garanties et créera un aléa moral pour les entreprises déposantes.
Le trilogue sera donc décisif pour éviter de remettre en cause le fondement même du mécanisme de résolution décidé en 2013, c’est-à-dire le bail-in consistant à faire peser l’essentiel du fardeau sur les actionnaires et les créanciers. Le MREL doit rester la première ligne de défense. Dès lors les exigences de MREL ne doivent pas être affaiblies pour les petites et moyennes banques et le plancher de MREL doit être substantiel. Le mécanisme de « bridge » qui permet d’accéder au FRU sans avoir un niveau élevé de MREL doit être très strictement encadré, comme le Conseil le propose. Sinon de nombreuses banques non économiquement viables et incapables d’émettre du MREL pour cette raison, seraient artificiellement maintenues sur le marché. Les règles doivent être claires et le bail-in doit fonctionner correctement avant qu’une banque en faillite puisse demander le soutien d’autres banques en recourant aux ressources collectives (fonds de garantie des dépôts et Fonds de résolution unique).
Dévoiement de la solidarité
Le vote par le Parlement d’un rapport concernant la mise en place d’une solidarité européenne en matière de fonds de garantie des dépôts (EDIS) est également préoccupant dans ce contexte. Il y a donc un risque majeur de dévoiement de la solidarité entre fonds de garantie des dépôts en une solidarité européenne pour financer la restructuration des banques dans un cadre national. Les banques européennes seraient alors appelées à financer à travers les fonds de garantie nationaux la restructuration de leurs concurrentes en Europe, qui seraient artificiellement maintenues sur le marché grâce à cela. Ce serait une distorsion majeure de concurrence et une aggravation de la fragmentation du marché.
Enfin la remise en cause par des États membres de la gouvernance du Conseil de Résolution Unique est inquiétante. Elle marque un recul de la résolution européenne au profit des approches nationales, détricotant un peu plus la construction européenne en matière d’Union bancaire.
À ce stade, le projet de réforme de CMDI ne fait pas progresser la véritable Union bancaire. En effet, il ne parvient pas à intégrer pleinement les banques de petite et moyenne taille dans un cadre de résolution équitable, il renforce la fragmentation du marché bancaire européen et il impose des coûts disproportionnés aux banques, en particulier françaises, sans pour autant créer un marché bancaire unique efficace et compétitif. Le trilogue sera décisif pour faire progresser ce projet dans la bonne direction, pour que la réforme de la gestion des crises bancaires puisse contribuer à la constitution d’une véritable Union bancaire.
