Saisi d’un recours pour excès de pouvoir, le Conseil d’État apporte d’utiles précisions sur le contrôle juridictionnel des décisions de refus d’engagement de poursuites disciplinaires.
En l’espèce, le requérant (M. D.), qui était le fondateur et le président d’une société exerçant une activité de lobbying auprès des pouvoirs publics, avait été considéré par la banque HSBC Continental Europe, dont il était le client, comme une personne « politiquement exposée » au sens du 1° de l’article L. 561-10 du Code monétaire et financier1.
En effet, le code prévoit des cas pour lesquels le professionnel doit appliquer, en plus de l’obligation de vigilance standard, des « mesures de vigilance complémentaires ». Se situant entre le risque standard et les « mesures renforcées »2, les mesures complémentaires impliquent un durcissement des obligations d’identification et de recueil d’informations dans certaines circonstances précises. Or, tel est le cas si le client (ou son bénéficiaire effectif) est une personne « qui est exposée à des risques particuliers en raison des fonctions politiques, juridictionnelles ou administratives qu’elle exerce ou a exercées ou de celles qu’exercent ou ont exercées des membres directs de sa famille ou des personnes connues pour lui être étroitement associées ou le devient en cas de relation d’affaires »3. Dans cette situation, les personnes tenues à l’obligation de vigilance appliquent, en plus des mesures prévues aux articles L. 561-5 et L. 561-5-1, les mesures de vigilance complémentaires visées par l’article R. 561-20-24.
En l’occurrence, HSBC Continental Europe avait alors demandé à M. D. de lui adresser son dernier avis d’imposition et de compléter une fiche d’information relative à son activité et à son patrimoine.
Le requérant, qui estimait ne pas relever de la catégorie des personnes politiquement exposées, avait demandé à l’ACPR d’intervenir auprès de HSBC Continental Europe et, le cas échéant, de saisir la Commission des sanctions. Par une décision du 17 février 2011, le président de l’ACPR avait informé le requérant que le collège de supervision avait considéré que les éléments qui lui avaient été communiqués ne caractérisaient pas un manquement aux dispositions du Code monétaire et financier et n’étaient pas de nature à justifier l’ouverture d’une procédure de sanction à l’encontre de HSBC Continental Europe.
À l’appui de son recours pour excès de pouvoir, le requérant soulevait plusieurs moyens.
1. L’ACPR n’était pas tenue d’organiser un « débat contradictoire » avant de prendre sa décision
D’abord, M. D. soutenait que l’ACPR avait méconnu l’obligation de contradictoire préalable découlant de l’article L. 121-1 du Code des relations entre le public et l’administration.
La décision attaquée ayant été prise en réponse à une demande du requérant, le Conseil d’État juge logiquement que son adoption par l’ACPR n’était pas soumise au respect d’une procédure contradictoire préalable. En effet, l’article L. 121-1 du Code des relations entre le public et l’administration énonce : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ».
Les décisions administratives individuelles prises sur demande sont donc exclues explicitement du champ de l’obligation de contradictoire préalable prévue par cette disposition.
2. Le refus d’engager des poursuites disciplinaires est soumis au contrôle du juge de l’excès de pouvoir
Ensuite, le requérant soutenait que la décision de l’ACPR était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une erreur de fait.
Le Conseil d’État écarte ces moyens après avoir rappelé l’étendue du contrôle juridictionnel exercé sur le refus d’engager une procédure de sanction émanant d’une autorité de régulation, qui est une décision faisant grief susceptible de recours pour excès de pouvoir : « il appartient à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, investie par les dispositions de l’article L. 612-1 du Code monétaire et financier d’un pouvoir de sanction qu’elle peut exercer de sa propre initiative ou à la suite d’une plainte, de décider, lorsqu’elle est saisie par un tiers de faits de nature à motiver la mise en œuvre de ce pouvoir, et après avoir procédé à leur examen, des suites à donner à la plainte. L’Autorité dispose, à cet effet, d’un large pouvoir d’appréciation et peut tenir compte de la gravité des manquements allégués au regard de la législation ou de la réglementation qu’elle est chargée de faire appliquer, du sérieux des indices relatifs à ces faits, de la date à laquelle ils ont été commis, du contexte dans lequel ils l’ont été et, plus généralement, de l’ensemble des intérêts généraux dont elle a la charge. »
En conséquence, la décision qu’elle prend, lorsqu’elle refuse de donner suite à la plainte, a le caractère d’une décision administrative que le juge de l’excès de pouvoir peut annuler, en cas d’erreur de fait ou de droit, d’erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir5.
3. Le Conseil d’État juge que le refus par l’ACPR d’engager des poursuites n’est pas entaché d’erreur
D’une part, le Conseil d’État considère que l’ACPR n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en estimant que le classement du requérant dans une catégorie de risque élevé de blanchiments de capitaux et de financement du terrorisme en raison de son activité de lobbyiste n’était pas de nature à justifier l’ouverture d’une procédure de sanction à l’encontre de HSBC Continental Europe.
Pour mémoire, le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, qui relève du contrôle restreint par opposition au contrôle normal, ne permet de censurer que les erreurs grossières commises par l’administration dans l’appréciation des faits ayant motivé sa décision. De la sorte, le juge administratif limite l’intensité de son contrôle juridictionnel afin de respecter la large marge d’appréciation dont dispose l’administration.
D’autre part, le Conseil d’État juge que l’ACPR n’a pas commis d’erreur de fait dès lors que la qualification de personne politiquement exposée donnée par erreur au requérant par HSBC Continental Europe n’a pas eu d’incidence sur l’appréciation portée par le collège de supervision.
