Plusieurs scandales ayant révélé des failles importantes dans le dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT) de certains établissements financiers de l’Union européenne (UE) et des défaillances dans la supervision, la Commission européenne s’était engagée dans un plan d’action1 en mai 2020. Le 21 juillet 2021, elle a présenté un « paquet » de propositions normatives. La publication de ces propositions a été suivie d’une période de consultation des professionnels concernés qui s’est achevée à la fin du mois de novembre 2021, et le paquet est actuellement discuté au Parlement.
Ces propositions incluent un volet réglementaire (I.) et un volet institutionnel (II.) qui se déclinent sous la forme de quatre textes. Les développements ci-dessous se concentrent sur les aspects intéressant le secteur bancaire, lesquels sont encore susceptibles d’évoluer à la date de rédaction de cet article (mi-mai 2022).
Le volet institutionnel
Le paquet LCB-FT comprend d’abord un volet institutionnel visant à améliorer la convergence des pratiques de supervision dans toute l’UE et la surveillance des risques de blanchiment et de financement du terrorisme liés aux activités transfrontalières. Celui-ci inclut un projet de règlement instituant une nouvelle autorité de supervision européenne en matière de LCB-FT (ci-après le Règlement AMLA) et un projet de directive intéressant les systèmes de supervision nationaux (la Directive LCB-FT).
Règlement AMLA2 : la création d’une nouvelle autorité de supervision (l’« Anti-money laundering authority » – AMLA) a pour objectif la mise en place d’une surveillance harmonisée des professionnels des secteurs financier et non financier assujettis à la LCB-FT à l’échelle européenne.
En tant que « pièce maîtresse d’un système intégré de surveillance LCB-FT »3, l’AMLA héritera non seulement de l’essentiel des prérogatives dévolues à l’Autorité bancaire européenne (ABE) en matière de LCB-FT4, mais exercera également :
– une supervision « directe »5 de certains professionnels du secteur financier ayant une activité transfrontalière dont le profil de risque sera considéré comme élevé ;
– une supervision « indirecte » des autres entités des secteurs financier et non financier par l’intermédiaire des autorités nationales compétentes (ANC) qui appliqueront la méthodologie de l’AMLA, sur le modèle du Mécanisme de supervision unique en matière prudentielle.
Les conditions de cette future supervision ont suscité d’importantes discussions parmi les acteurs de l’industrie financière et au niveau des institutions européennes.
Ces discussions ont notamment concerné le processus de sélection des entités sous supervision directe. Le projet initial prévoyait la réalisation d’une présélection des entités et groupes financiers assujettis ayant des activités transfrontalières importantes sur la base d’un critère lié au nombre d’implantations physiques dans des États membres différents, puis dans un second temps, une sélection basée sur une évaluation des risques inhérents élevée dans plusieurs de ces États.
Les évolutions demandées ont visé à revoir la méthodologie de sélection des assujettis sous supervision directe, afin d’y inclure notamment les groupes dont la tête n’est pas un établissement financier et les prestataires de services sur actifs numériques (PSAN), quitte en contrepartie à réduire le nombre d’implantations géographiques requis. L’industrie bancaire française a aussi poussé à ce que la sélection s’appuie davantage sur une appréciation du risque résiduel, au regard notamment de l’efficacité des politiques et dispositifs internes des assujettis. Cette requête est appuyée par l’ABE qui a également préconisé la suppression du facteur de risque lié à l’existence d’enquêtes diligentées à l’encontre des établissements de crédit concernant une violation manifeste des règles LCB-FT.
Les prérogatives inédites de l’AMLA posent aussi question, notamment le dispositif de sanctions pécuniaires prévu dans l’exercice de la supervision directe. En effet, ce régime diffère de celui prévu par la Directive LCB-FT pour les autorités nationales, en particulier eu égard à l’existence de montants de sanctions « plancher » calculés en fonction de coefficients multiplicateurs empêchant toute individualisation– voire proportionnalité – de la peine et de la possibilité pour l’AMLA d’imposer des astreintes, avec le risque de provoquer des différences de traitement entre assujettis sous supervision directe et assujettis supervisés par les ANC. Enfin, l’organisation interne de l’AMLA – qui ne comprend pas dans l’état initial du projet d’organe de sanction distinct de l’organe de poursuite (le Conseil exécutif exerçant les deux rôles) – pourrait soulever des questions d’inconventionnalité6.
Plus généralement, l’articulation des prérogatives de l’AMLA et de celles des ANC devrait être clarifiée afin de garantir, quel que soit le pays concerné, une équité de traitement entre entités sous supervision directe et indirecte. À cet effet, en ce qui concerne la coexistence des orientations et lignes directrices prises à ces deux niveaux, les orientations de l’AMLA devraient systématiquement primer et il serait souhaitable que les lignes directrices nationales soient à terme abrogées.
La Directive LCB-FT7 complètera ce diptyque institutionnel avec un encadrement plus strict des systèmes nationaux et le renforcement de la coordination des acteurs publics nationaux et internationaux.
Le projet vise ainsi à clarifier les missions et prérogatives des ANC et Cellules de renseignement financier (CRF) afin de garantir à ces autorités un accès équivalent aux informations intéressant la LCB-FT et préciser les conditions de leur coopération. Enfin, sont incluses des dispositions pour l’unification et l’interconnexion des registres utiles à la LCB-FT, notamment sur les bénéficiaires effectifs. Ce texte n’a pas élevé d’objections significatives du secteur bancaire.
Le volet réglementaire
Ces deux premières propositions trouvent leur pendant réglementaire avec un nouveau règlement prévoyant des obligations directement applicables au secteur privé (ci-après le Règlement LCB-FT) et la révision du règlement n° 2015/847/UE sur les informations accompagnant les transferts de fonds (ci-après le Règlement FTR révisé).
Le Règlement LCB-FT8 répond à l’objectif de mettre en place un corpus de règles unifiées (ou « single rulebook ») applicables aux professionnels assujettis à l’échelle de l’UE et ainsi créer un référentiel de supervision unifié. Cet objectif explique le choix de l’instrument normatif, soit un règlement d’application directe dont les dispositions seront complétées par des normes techniques de réglementation élaborées par l’AMLA.
Il s’agit du texte qui affectera le plus significativement les aspects clés du dispositif LCB-FT des institutions financières. Aussi, la proposition initiale ainsi que les amendements actuellement discutés en commissions parlementaires9 suscitent de nombreux débats sur la place.
Le principal reproche adressé au projet de règlement réside dans la rigidité non justifiée de certaines règles. En effet, nombre d’entre elles pourraient diminuer la marge de manœuvre des établissements assujettis d’adapter leur dispositif de LCB-FT et leur vigilance en fonction de leur appréciation du risque et, ainsi, méconnaître l’approche par les risques et la proportionnalité, principes structurants de la réglementation LCB-FT.
Cette rigidité existe d’abord sur le plan organisationnel. Le projet inclut en effet des règles précises sur l’organisation des fonctions de conformité LCB-FT, incluant notamment la désignation d’un dirigeant chargé de la mise en œuvre des obligations de l’assujetti (compliance manager) et d’un responsable chargé de l’application au quotidien du dispositif (compliance officer). Il existe un consensus parmi les banques françaises pour soutenir que l’organisation dictée par le projet serait incompatible avec les récentes prescriptions concernant les désignations obligatoires, l’implication des fonctions de direction et l’organisation au niveau des groupes10. Cette question est actuellement débattue au sein du Conseil de l’UE afin de trouver un compromis pour maintenir les organisations existantes. En outre, le projet et les propositions d’amendements introduisent des limitations problématiques au recours à l’externalisation et à la tierce introduction, avec notamment l’interdiction d’externaliser certaines fonctions participant à la conformité LCB-FT (dont l’audit) et d’avoir recours à un prestataire ou un tiers introducteur localisé dans des pays tiers à haut risque, y compris intragroupe.
À ce stade, le texte demeure aussi trop prescriptif concernant les mesures de vigilance devant être appliquées par les assujettis à l’égard de leur clientèle (Know Your Customer). Par exemple, les vérifications à l’égard des bénéficiaires effectifs pourraient être augmentées, avec la collecte systématique d’un certain nombre d’informations et d’un justificatif d’identité ; le délai de mise à jour des dossiers clients pourrait être réduit ; et des mesures de vigilance renforcées devraient être appliquées aux clients « fortunés » (high net worth individuals – dont les avoirs liquides dépassent le million d’euros) qui présentent au moins un facteur de risque élevé prévu dans le texte, parmi lesquels l’activité de gestion de fortune. La modification de certaines définitions qui est proposée par les rapporteurs du texte pourrait aussi impacter les diligences attendues des assujettis, comme l’extension de la définition des personnes politiquement exposées (PEP) aux responsables régionaux et locaux, ainsi qu’aux collatéraux des PEP, et l’abaissement du seuil de détention en capital ou en droits de vote à 5 % pour la détermination des bénéficiaires effectifs (actuellement à 25 %). Enfin, on relèvera que les assujettis devront aussi être en mesure de documenter et de justifier les raisons pour lesquelles ils ont refusé de démarrer ou de poursuivre une relation d’affaires.
Enfin, le Règlement FTR révisé11 élargira les obligations de partage d’informations des prestataires de services de paiement prévues dans le règlement (UE)2015/847 sur les informations accompagnant les transferts de fonds aux PSAN afin d’éviter le recours aux actifs numériques pour contourner les exigences de traçabilité appliquées aux paiements. Cet alignement accomplit une exigence du groupe d’action financière international (GAFI) en la matière (travel rule)12.
Les discussions en cours sur le texte vont dans le sens d’un renforcement de ces exigences pour les PSAN, avec notamment une application uniforme à tout transfert de crypto actifs, y compris intra-européens, dès le premier euro ; l’obligation pour les PSAN d’obtenir et de communiquer des informations concernant les donneurs d’ordres et bénéficiaires des transactions effectuées à partir ou en direction d’un portefeuille « non hébergé » (par un PSAN). Le texte final devrait aussi interdire la réalisation et la facilitation de transferts impliquant des PSAN non régulés qui présenteraient des risques significatifs (notamment sans implantation ni agrément dans l’UE)13.
Les discussions sur ce projet sont les plus avancées à ce stade, les colégislateurs souhaitant son adoption et son entrée en application dès l’été 2022.
L’adoption des autres textes est attendue en cible pour la fin de l’année 2022 et le début d’année 2023. Leur entrée en application intégrale devrait intervenir d’ici la fin de 2025. La supervision directe par l’AMLA devrait quant à elle démarrer à compter de 2026. Espérons que d’ici là, les attentes de la profession auront été entendues.
