28e régime : ce petit rien qui pourrait tout changer

Près de trente ans après l’achèvement officiel du marché unique, l’Europe ressemble toujours davantage à une mosaïque de vingt-sept environnements commerciaux qu’à une économie intégrée. Certes, les barrières douanières ont disparu et l’euro est bien établi. Mais les entreprises désireuses de se développer au-delà des frontières, en particulier les petites et moyennes entreprises et les entreprises en phase de croissance, sont désormais confrontées à des obstacles plus importants : le droit des sociétés, les règles fiscales, les cadres d’insolvabilité, sans oublier la réglementation du travail et les pratiques administratives.

Soyons clairs : si l’Union européenne (UE) souhaite davantage d’entreprises transfrontalières, d’investissements productifs et d’emplois de qualité, elle doit mettre en place un cadre juridique radicalement simplifié pour faire des affaires dans toute l’Union, sans pour autant obliger les États membres à abandonner leurs propres systèmes. Le 28^e régime est cette alternative.

Les coûts liés à la fragmentation ne sont plus anecdotiques. Les barrières internes au commerce des marchandises au sein de l’UE s’apparentent toujours à des droits de douane élevés. Pour les services, elles sont encore plus élevées. Il ne s’agit pas seulement de postes douaniers ou d’interdictions, mais aussi du fardeau imposé par l’existence de vingt-sept ensembles de règles différents en matière de constitution, de gouvernance, de fiscalité, de reporting, d’insolvabilité, de comptabilité et de droit du travail.

Pour les entreprises en croissance, le résultat est bien connu : constitutions répétées, déclarations en double, résultats de restructuration divergents selon les juridictions. À la clef, la nécessité de faire appel à des experts juridiques et fiscaux locaux sur chaque nouveau marché ! Les coûts fixes s’accumulent. Les grandes entreprises peuvent les absorber. Tel n’est généralement pas le cas des plus petites.

Demandés par la Commission en matière de compétitivité, les rapports stratégiques Letta et Draghi convergent sur le même point : le marché unique reste l’atout le plus sous-utilisé de l’Europe. Certes ! Mais en pratique, lorsque l’unanimité fiscale ou les sensibilités en matière de travail bloquent la pleine harmonisation, le système se rabat sur un compromis au plus petit dénominateur commun. La complexité, elle, demeure intacte...

La véritable question n’est donc pas de savoir si une intégration plus poussée est nécessaire, mais quels outils ont encore une chance réaliste, dans le contexte politique et juridique actuel. C’est là qu’intervient le 28^e régime. C’est devenu un mot à la mode, parfois utilisé de manière trop large. Pour être utile, il doit être défini plus précisément.

Un véritable 28^e régime est un cadre européen facultatif et autonome, coexistant avec les régimes nationaux. Il doit être ouvert à tous les utilisateurs de l’Union et fonctionner dans l’économie réelle. Son caractère facultatif est essentiel. Les entreprises ou les particuliers choisissent ainsi d’y adhérer. En revanche, chaque État membre doit mettre ce régime à disposition.

Ce régime ne doit pas être une abstraction juridique : il doit s’intégrer dans les institutions réelles, comme les registres, les tribunaux, les autorités fiscales, les autorités de surveillance... Il doit fonctionner dans des domaines de compétence partagée entre l’Union et les États membres et reposer sur des bases solides dans le traité, capables de résister à un examen juridique. Il doit également être convivial, avec des procédures claires et des outils numériques que les petites entreprises peuvent utiliser sans avoir recours à une armée de conseillers.

Cette définition plus stricte a des conséquences. Certaines réussites de l’Union, comme les OPCVM, ne sont pas éligibles. Explication : les OPCVM constituent un cadre harmonisé remplaçant le droit national. Il ne s’agit pas d’une alternative volontaire. Cette clarté conceptuelle est importante. Si tout devient un 28^e régime, le terme perd son utilité en tant qu’outil de conception. Les décideurs politiques doivent savoir quand l’optionalité est le bon choix et quand l’harmonisation, la convergence en matière de surveillance ou des solutions ciblées sont plus efficaces.

Si l’Union souhaite déployer un 28^e régime à grande échelle, elle devrait commencer par le domaine où les avantages sont les plus importants et les risques politiques les plus faibles : le droit des affaires. Le premier niveau serait le droit des sociétés. Une forme de société européenne doit pouvoir être constituée une seule fois, être reconnue dans toute l’Union, avoir la latitude de déplacer son siège sans avoir à se reconstituer et suivre un ensemble de règles claires en matière de gouvernance et d’information. Il faut également adopter un principe d’« enregistrement unique » et mettre en place une interface numérique multilingue. Ce point d’entrée unique pour les entreprises leur permettra de ne pas être obligées de réenregistrer les mêmes données dans différents formats dans différents registres.

Le deuxième niveau comprendrait une coordination fiscale ciblée. Il ne s’agirait pas d’une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés, mais des éléments essentiels pour les opérations transfrontalières : une imposition de groupe viable, un report transfrontalier des pertes, une simplification de la retenue à la source et du traitement de la TVA. Sans une certaine cohérence fiscale, même la meilleure forme de société ne pourra s’imposer.

Le troisième niveau couvrirait les éléments clés en matière d’insolvabilité et de comptabilité. Les entreprises et les créanciers ont besoin d’une base prévisible pour la restructuration ou la liquidation. Les investisseurs ont besoin de comptes comparables. L’objectif n’est pas de remplacer les régimes nationaux, mais de fournir un socle commun garantissant la sécurité juridique.

Le droit du travail doit, lui, être abordé avec plus de prudence. Il s’agit d’un domaine politiquement sensible et étroitement lié aux contraintes du traité. Au moins dans un premier temps, il serait préférable de laisser les règles en matière d’emploi en dehors du 28^e régime. Ce n’est que si des lacunes manifestes apparaissent dans la gestion de l’emploi transfrontalier que les éléments liés au travail devraient être pris en considération et, même dans ce cas, de manière restrictive.

Cette logique modulaire est également une stratégie politique. Elle permet aux États membres et aux entreprises de tester la valeur du régime. Par exemple, grâce à des projets pilotes soutenus par le Laboratoire de compétitivité ou à des initiatives nationales, telles que le régime 20 espagnol. En cas de succès, on pourra alors généraliser...

À date, l’UE a déjà expérimenté des cadres de type 28^e régime. Et les résultats sont mitigés. Certains, par exemple le dépôt de brevet unitaire, ont progressivement gagné du terrain. Désormais, il est désormais possible via un dépôt à Office européenne de brevets de faire valoir ses droits dans une vingtaine de pays européens. Mi-novembre 2025, près de 73 000 brevets avaient ainsi été déposés. En revanche, d’autres, comme le droit commun européen de la vente et la Société européenne, ont été bloqués pendant le processus législatif ou n’ont pas réussi à susciter un intérêt significatif. Même lorsque ces cadres existent sur le papier, leur adoption reste souvent limitée.

Trois enseignements clés se dégagent de ces expériences plus ou moins réussies. Premièrement, l’optionalité seule ne suffit pas ; un nouveau régime doit offrir un avantage clair et convaincant par rapport au statu quo, afin d’encourager les entreprises à y adhérer. Deuxièmement, une conception trop complexe peut nuire à la facilité d’utilisation, en particulier lorsque les modèles hybrides dépendent fortement des règles nationales de repli. Tel a été le cas par exemple, du statut de « société européenne ». La complexité rend ses solutions accessibles principalement aux grandes entreprises disposant d’équipes juridiques spécialisées. Troisièmement, les domaines politiques sensibles tels que la participation des travailleurs et les droits sociaux doivent être traités avec prudence, notamment par des mesures d’accompagnement et des efforts visant à instaurer la confiance, afin d’éviter tout retour de bâton politique.

Pour que le futur 28^e régime soit couronné de succès, il doit être véritablement plus simple pour les utilisateurs, cohérent sur le plan fiscal et juridique, et conçu comme un outil de facilitation des affaires, et non comme une porte dérobée vers une intégration politique plus poussée. Un 28^e régime bien conçu ne résoudra pas tous les problèmes de compétitivité de l’UE. Il ne remplacera pas le travail acharné consistant à affiner les directives, à réduire la surréglementation, à améliorer la coordination en matière de surveillance ou à régler des questions fiscales et d’insolvabilité pointues. Mais il peut offrir une voie unique et praticable à travers le paysage juridique fragmenté d’aujourd’hui pour les entreprises prêtes à opérer à l’échelle européenne. Si l’objectif est que davantage d’entreprises pensent et agissent de manière européenne dès le premier jour, elles ont besoin d’un cadre juridique adapté à cette ambition.