La société Rakuten Inc. est une société japonaise de services internet très importante. Elle s’est progressivement implantée dans plusieurs pays. En juillet 2010, elle a acquis la plateforme de e-commerce française PriceMinister, ultérieurement renommée Rakuten France. Dans le cadre de ce développement a été créée la société Rakuten Europe Bank (REB). À l’origine établissement de paiement, cette dernière a été agréée en 2015 comme établissement de crédit. REB et Rakuten France sont toutes deux détenues par Rakuten Europe SARL, elle-même contrôlée par Rakuten Inc.
Outre les ventes par des professionnels à des particuliers, Rakuten France a développé une activité de vente entre particuliers. Or, à la suite de la transposition de la directive sur les paiements DSP 2 en droit interne, il a été décidé que les transactions effectuées sur le site de Rakuten France seraient réglées par émission de monnaie électronique (ME) par REB. En conséquence, Rakuten France est, depuis octobre 2017, agent de services de paiement de REB et distributeur exclusif de la ME qu’elle émet et qu’elle gère.
En pratique, un portefeuille de monnaie électronique (PME) était systématiquement ouvert par REB au nom de tous les utilisateurs de Rakuten France, y compris de ceux qui étaient exclusivement acheteurs : tout client de Rakuten France était ainsi client de REB. La monnaie électronique dont les PME étaient crédités pouvait être utilisée pour acquérir des biens sur la plateforme Rakuten ou être virée sur un compte bancaire. Les acheteurs sur le site de Rakuten n’étaient cependant pas tenus d’utiliser cette monnaie électronique. Ils pouvaient régler leurs achats par carte bancaire ou par d’autres moyens de paiement électroniques.
Du 17 juin au 14 octobre 2019, REB a fait l’objet d’un contrôle sur place de la part de l’ACPR, qui a donné lieu à un rapport de contrôle. Au vu de ce dernier, le Collège a décidé d’ouvrir une procédure disciplinaire.
La Commission des sanctions de l’ACPR relève en effet divers manquements de la part de REB, tant en matière de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (LCB-FT) qu’à l’égard du dispositif de gel des avoirs. Elle sanctionne dès lors cette personne morale d’un blâme et d’une sanction pécuniaire de 120 000 euros.
I. La relation d’affaires caractérisée par la potentialité d’utilisation
REB devait-elle respecter l’ensemble des dispositions intéressant la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme ? Elle le contestait, concernant les obligations de vigilance pour une partie de sa clientèle.
Selon REB, au moment du contrôle, les portefeuilles de monnaie électronique détenus par plus de 80 % de ses clients, qui étaient des particuliers exclusivement acheteurs sur le site Rakuten France, n’avaient jamais enregistré de flux. Elle soutenait alors qu’un acheteur au nom duquel un PME est ouvert mais qui ne l’utilise jamais ne peut pas être regardé comme un client en relation d’affaires. REB se prévalait ici des « lignes directrices de l’ACPR relatives à l’identification, la vérification de l’identité et la connaissance des clients », qui précisent qu’une personne est engagée dans une relation d’affaires, notamment lorsqu’elle détient ou utilise un instrument de ME. La société relevait encore que l’article L. 315-7 du Code monétaire et financier, auquel se réfèrent ces mêmes lignes directrices, ne parle que du contrat « liant l’émetteur et le détenteur de ME ». Or, pour REB, les PME des clients exclusivement acheteurs n’étant jamais crédités, ceux-ci ne détiennent pas de ME.
Cette argumentation est écartée par la Commission des sanctions (§ 4), qui souligne que, pour l’article L. 562-2-1 du Code monétaire et financier, « une relation d'affaires est nouée lorsqu’une personne mentionnée à l’article L. 561-2 engage une relation professionnelle ou commerciale qui est censée, au moment où le contact est établi, s’inscrire dans une certaine durée ». Or, l’article 1er des conditions générales d’utilisation du « Porte-Monnaie Rakuten » précisait, pour les acheteurs, que leur PME avait pour objet de permettre « d’effectuer des achats sur la plateforme Rakuten ». À tout moment, et alors même qu’il était resté inutilisé dans un premier temps, un PME pouvait être utilisé par un acheteur pour régler des achats ou pour commencer à vendre des biens sur la plateforme de Rakuten. Dit autrement, une potentialité d’utilisation suffit. En conséquence, tous les utilisateurs, acheteurs comme vendeurs, de la plateforme de Rakuten France devaient être regardés comme en relation d’affaires avec REB.
II. Les manquements de REB aux obligations en matière de LCB-FT
La Commission des sanctions relève un nombre important de manquement de la part de REB en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (§ 54). Ainsi, au moment du contrôle, les procédures internes de REB ne traitaient pas la question des dossiers devant donner lieu à un examen renforcé (grief 1), tandis que l’établissement ne respectait pas son obligation de formation de ses salariés en LCB-FT (grief 2). En outre, l’organisation alors mise en place ne lui permettait pas de mettre en œuvre son obligation de vigilance à l’égard de tous les clients personnes physiques concernés (grief 3), et des carences ont été relevées dans le traitement des clients personnes morales (grief 4) et des clients personnes politiquement exposées (grief 5). Par ailleurs, son dispositif de surveillance des opérations était défaillant, en raison d’un déclenchement tardif des alertes sur les opérations atypiques (grief 6). En conséquence de ces carences, des défauts de déclaration de soupçon ont été retenus dans un nombre significatif de dossiers (grief 8). Cette décision est riche en enseignements.
1. L’obligation de formation des membres du personnel
L’article L. 561-34 du Code monétaire et financier vise l’obligation pour les personnes mentionnées à l’article L. 561-2 d’assurer « l’information régulière de leurs personnels ». Cette obligation est précisée par l’article R. 561-38-1 du même code. Ce dernier indique notamment que ces formations doivent être adaptées aux activités des personnes qui les reçoivent, « à leur position hiérarchique ainsi qu’aux risques identifiés par la classification des risques mentionnée à l'article L. 561-4-1 (...) ».
Or, il était reproché à Rakuten France de ne pas avoir dispensé de formation en matière de LCB-FT à 29 salariés entre juin 2016 et juin 2019. De plus, les formations qui avaient été dispensées aux autres salariés ne présentaient pas les risques propres à la monnaie électronique.
La Commission des sanctions considère ce grief fondé. Selon elle, l’absence de formation adaptée dispensée à l’ensemble des personnels concernés est établie (§ 12). Il en découle ainsi qu’un professionnel de la banque ne saurait se contenter de proposer à ces salariés des formations générales en matière de LCB-FT. De la précision est attendue : la formation doit être adaptée aux activités de l’établissement. S’il émet de la monnaie électronique, il faut nécessairement la formation aborde les risques intéressant spécifiquement cette ME.
2. Le dispositif de suivi et d’analyse des opérations et de la relation d’affaires
Il résulte de l’article L. 561-32 du Code monétaire et financier que les organismes assujettis doivent mettre en place un dispositif de gestion des risques afin qu’ils puissent, notamment, détecter les opérations mentionnées aux articles L. 561-10-1 (examen renforcé) et L. 561-15 (déclaration de soupçon) du Code monétaire et financier. Ce dispositif doit également leur permettre de respecter les dispositions de l’article L. 561-16 du code, prévoyant que ces personnes assujetties « s’abstiennent d’effectuer toute opération portant sur des sommes dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles proviennent d’une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an (…) ».
Cependant, il avait été constaté qu’au moment du contrôle sur place, l’outil X utilisé par REB ne déclenchait des alertes qu’après exécution des opérations sur le site de Rakuten France, ce qui ne permettait pas à REB de respecter l’obligation définie précédemment.
Cette situation n’est pas admissible pour la Commission des sanctions (§29). Selon elle, REB avait l’obligation de mettre en place un dispositif lui permettant d’être alertée suffisamment tôt des opérations suspectes pour bloquer la création de ME qui devait être créditée sur le PME du vendeur et, a fortiori, le paiement final de l’opération. Or, dès le crédit du PME, il existe un risque de blanchiment, qui résulte de la possibilité, pour le vendeur, d’utiliser la monnaie créée pour acheter des biens sur la plateforme de Rakuten France. Le dispositif mis en place n’est donc pas jugé approprié.
3. Les obligations de déclaration à Tracfin
Il est bien connu que l’article L. 561-15 du Code monétaire et financier prévoit une obligation de déclaration à la charge des établissements assujettis dans un certain nombre de cas envisagés par l’article.
En l’espèce, il était reproché à REB d’avoir manqué à cette obligation dans vingt dossiers. Pour se défendre, la société mettait alors en avant le fait qu’après le début de la mission de contrôle, elle avait bien procédé à une déclaration de soupçon pour onze de ces dossiers.
Cet argument n’est pas admissible pour la Commission des sanctions, qui indique que « ces régularisations, tardives, sont sans incidence sur le grief, non contesté, pour ces onze dossiers » (§ 38).
Elle procède également à la présentation des huit autres dossiers. Les faits mis en avant sont clairement de nature à justifier une déclaration à Tracfin. Le grief en question est donc jugé fondé (§ 48).
III. Les manquements de REB aux obligations en matière de gel des avoirs
En vertu de l’article L. 562-4 du Code monétaire et financier, « toute personne mentionnée à l'article L. 561-2, qui détient ou reçoit des fonds ou des ressources économiques pour le compte d'un client, est tenue d'appliquer sans délai les mesures de gel et les interdictions de mise à disposition ou d'utilisation (…) ». La Commission des sanctions rappelle le caractère essentiel du respect de cette obligation (§ 51)
En l’espèce, la poursuite avait permis de constater que les clients auxquels REB appliquait des mesures de vigilance simplifiées, qui consistaient en la seule prise de connaissance de l’identité qu’ils déclaraient, ne faisaient l’objet d’aucun filtrage utile pour le respect de l’article L. 562-4 précité. Or, pour procéder à une telle exclusion, REB se fondait sur l’un des critères mentionnés par les dispositions de l’article R. 561-16-1 du Code monétaire et financier. Elle estimait, en l’occurrence, que ces dispositions avaient sinon pour objet, du moins pour effet de soustraire une partie des clients du champ de l’obligation en matière de gel des avoirs définie par l’article L. 562-4 du Code.
La Commission des sanctions constate, pour sa part, que les lignes directrices conjointes de la direction générale du Trésor et de l’ACPR sur la mise en œuvre des mesures de gel des avoirs dont se prévalait sur ce point REB indiquent à leur §153 que « les établissements qui émettent et gèrent de la monnaie électronique sont tenus de mettre en œuvre les mesures nationales et européennes de gel des avoirs, sauf dans les cas visés à l’article R 561-16-1 ». Elle considère dès lors que ces lignes directrices « pouvaient, du fait de leur formulation générale, être légitimement regardées par REB comme une prise de position formelle par laquelle l’ACPR admettait qu’elle procède à l’exclusion des clients pour lesquels les dispositions de l’article R 561-16-1 du CMF trouvaient à s’appliquer du champ de son obligation en matière de gel des avoirs ». Il en résulte par conséquent « qu’aucun manquement susceptible d’être sanctionné en raison d’une méconnaissance des dispositions de l’article L 562-4 du CMF ne peut, en tout état de cause, être retenu contre REB » (§ 51).
Cette solution notable ne permet pas pour autant au mis en cause d’échapper au grief. En effet, pour certains des clients que REB regardait comme relevant des dispositions de l’article R 561-16-1 du Code monétaire et financier, les conditions posées par cet article n’étaient pas réunies. Elle a ainsi, dans cette mesure, manqué à son obligation.
