Les intermédiaires financiers publics, acteurs de la transition écologique

Les systèmes financiers sont confrontés à d’importants défis face à la transition écologique (TE). Le premier est lié à l’ampleur des besoins de financement, de l’ordre de 3 % à 5 % du PIB. Le deuxième défi réside dans l’horizon temporel très long du changement climatique, qui nécessite un financement à long terme dont la durée dépasse l’horizon décisionnel de la plupart des acteurs financiers. Il s’agit là du célèbre défi de la « tragédie de l’horizon », ainsi qualifié par Mark Carney, alors gouverneur de la Banque d’Angleterre¹. La troisième contrainte est la nature particulière des risques climatiques, qualifiés de « risques de cygne vert » par les économistes de la BRI².

Cet article analyse le rôle que pourraient jouer les intermédiaires financiers publics (IFP), tels que la Banque européenne d’investissement (BEI) et la Banque publique d’investissement (BPI) française, pour réduire ce déficit de financement. Certains économistes constatent que les IFP sont sous-utilisés, alors qu’ils ont un rôle stratégique à jouer par leur capacité à financer des projets de taille importante, à maturité longue, générant des externalités positives³, ⁴. À condition de faire évoluer le modèle actuel d’intermédiation financière publique.

Les intermédiaires financiers publics peuvent être définis à partir de deux critères complémentaires. D’une part, ceux-ci font l’objet d’un contrôle et/ou d’un actionnariat publics de la part d’au moins un État ou une collectivité publique, et d’autre part, ils ont reçu un mandat légal explicite pour atteindre des objectifs socio-économiques plus ou moins larges dans une région ou un secteur. Il existe une grande variété d’IFP, incluant les fonds d’investissement publics tels que les fonds souverains. La principale catégorie est constituée par les banques publiques de développement et les banques d’investissement nationales et multilatérales. Selon l’AFD, il existe à l’échelle mondiale environ 450 banques publiques de développement, réalisant près de 10 % de l’investissement public et privé.

La littérature montre que les banques publiques jouent un double rôle⁵. À court terme, celles-ci peuvent avoir un rôle de stabilisation macroéconomique, pour atténuer l’instabilité et la procyclicité des marchés financiers. Griffith-Jones montre ainsi le caractère contra-cyclique des prêts de la BEI après la crise financière de 2007. À long terme, ces banques peuvent être les véhicules institutionnels des politiques publiques structurelles, en particulier dans les pays émergents et en développement, et pour la TE, car elles apportent non seulement des financements à long terme, mais également de l’expertise.

Le « Green Deal Européen » lancé en 2019, prévoit de donner un rôle important aux banques publiques européenne et nationales. La Banque Européenne d’Investissement (BEI) s’affiche comme « la banque du climat » à l’échelle de l’UE. De son côté, Bpifrance prévoit de renforcer son action pour la transition vers une économie bas carbone, et de devenir ainsi « la banque du climat pour les entrepreneurs ».

Dans la réalité, on constate que les IFP, les banques publiques en particulier, sont sous-utilisés car leur action est soumise à de fortes contraintes qui les amènent à se comporter comme des acteurs financiers privés. En premier lieu, les banques publiques doivent agir en cofinancement ou en co-investissement avec des partenaires privés, la raison étant que ces partenariats public-privé auront des effets « vertueux » et exerceront un effet de levier sur les investisseurs privés. Mais on constate que les banques publiques d’investissement délèguent tout ou partie de leurs portefeuilles à des sociétés de gestion d’actifs privées présentes sur des indices boursiers qui sont loin d’être situés sur une trajectoire du scénario de 1,5 °C. En conséquence, il n’est pas possible d’écarter l’hypothèse selon laquelle la politique des banques publiques continue de se situer sur la trajectoire non durable⁶.

La deuxième contrainte subie par les IFP est que ceux-ci doivent s’aligner sur les conditions du marché. Ainsi la BEI cherche à préserver l’évaluation AAA attribuée par les agences de notation, avec l’objectif de se financer aux meilleures conditions sur les marchés alors qu’elle bénéficie de garanties implicites importantes de la part de ses actionnaires publics.

La troisième et principale contrainte subie par les banques publiques concerne leur capacité à se refinancer auprès de la banque centrale, c’est-à-dire à s’approvisionner en liquidités. Dans la réalité, ces acteurs publics fonctionnement comme des intermédiaires financiers non bancaires, tels que les fonds d’investissement : ils doivent refinancer leurs prêts par eux-mêmes, principalement par les ressources collectées sur les marchés, et/ou grâce aux apports en fonds propres de leurs actionnaires publics, ces derniers étant eux-mêmes soumis à une forte contrainte budgétaire (Pacte de stabilité).

Ces différentes contraintes limitent les capacités de financement des IFP. D’après des estimations citées par Grandjean et Dufrêne⁷, les financements accordés par la Banque Européenne d’Investissement (BEI) pour le climat et l’environnement en sept ans de 2012 à 2018, ne représentent que la moitié des besoins de financement « verts » sur un an dans l’Union européenne. Quant à Bpifrance, sa capacité d’action est limitée par sa sous-dotation en ressources publiques, comme l’a fait remarquer la Cour des comptes (2016).

La conclusion est claire : il est primordial de modifier le cadre théorique et doctrinal imposé aux banques publiques de développement et d’investissement et de reconnaître à ces acteurs publics le pouvoir de réaliser, comme les autres banques, des financements par création monétaire, c’est-à-dire en anticipant sur la création de richesse future. Sortir de la dépendance des marchés financiers est nécessaire pour permettre aux banques publiques de financer des investissements à long terme risqués et peu rentables selon les critères financiers traditionnels.

Les relations avec la banque centrale sont essentielles pour permettre aux banques d’assurer leur pouvoir de création monétaire. Les règles européennes autorisent la mise à disposition de liquidités par la Banque Centrale Européenne (BCE) aux banques publiques si celles-ci ont le statut d’établissement public de crédit, comme le stipule l’article 123.2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)⁸.

Bpifrance Financement, filiale de la Caisse des Dépôts et Consignations qui a le statut d’établissement public de crédit, recourt régulièrement à la BCE pour se refinancer.

Mais, si l’on s’en tient aux règles actuelles, exprimées par l’article 123.2 du TFUE, la mise à disposition de liquidités par la BCE aux établissements de crédit publics doit se faire aux conditions du marché, afin de ne pas fausser la concurrence avec les banques privées. Il est clair que cette dernière condition doit être levée si le rôle stratégique des banques publiques est reconnu pour le financement de la TE. Il serait nécessaire que, pour les opérations conformes aux objectifs bas-carbone, ces opérations de la BCE soient réalisées à des conditions préférentielles.

Dans le cadre de sa révision stratégique annoncée en juillet 2021, la BCE a indiqué qu’elle intégrerait les considérations climatiques dans sa politique monétaire et financière, en prenant notamment en compte des critères environnementaux dans le choix de ses achats de titres et dans la liste des titres qu’elle prendra en garantie.

Le financement monétaire de la transition énergétique par les IFP sera bénéfique dans trois domaines stratégiques. En premier lieu, reconnaître l’importance de ce canal de la création monétaire, actuellement bridé par une doctrine restrictive, contribuera à réduire le déficit inquiétant constaté pour le financement de la TE.

En second lieu, en étant à l’origine d’un élargissement des capacités de financement public, ce nouveau canal de financement contribuera à réduire la dépendance actuelle des politiques publiques aux marchés financiers et aux règles européennes (Pacte de stabilité), à l’origine des politiques d’austérité.

En troisième lieu, reconnus comme des acteurs monétaires, les IFP seront au cœur d’une coopération renforcée entre les différents acteurs du système financier rendue nécessaire par la TE⁹.

Les liens entre les banques publiques et la banque centrale devront être adaptés et renforcés, éventuellement en explorant des dispositifs de politique monétaire non conventionnels favorisant le « verdissement » de la politique monétaire. Au cœur de ce lien entre les banques publiques et la BCE se trouvent les achats directs par cette dernière des émissions obligataires des IFP sur le marché primaire, constituant ainsi un canal direct de monétisation de la dette.

Les IFP devraient également renforcer leur coopération à l’échelle européenne pour constituer un réseau régional soudé permettant de faciliter le financement de la TE. Les IFP européens pourraient être chargés de l’émission conjointe et mutualisée d’euro-obligations destinées à financer, outre les projets d’infrastructure environnementale, l’amélioration des services du secteur public (par exemple, l’éducation, la santé, les transports publics, le logement social).

Ce réseau des IFP pourrait ainsi être considéré comme le troisième pilier du système financier de l’UE, aux côtés des banques commerciales et des investisseurs institutionnels.