«New York n’est pas la création des hommes, mais celle de l’assurance. » Cette citation d’Henry Ford témoigne de l’importance de l’assurance qui intervient dans la quasi-totalité des aspects de la société.
Si le champ assurantiel semble infini, les risques systémiques sont aujourd’hui une préoccupation majeure pour les gouvernements, les régulateurs et les acteurs du marché.
Un risque est qualifié de systémique lorsqu’il impacte négativement un système dans son ensemble pouvant provoquer son effondrement. Le principal risque systémique est le risque financier : une crise financière impacte directement le système économique et se transmet aux différents acteurs des marchés financiers et de biens et services. Mais il en existe d’autres, qui n’impactent pas directement le système économique mais entraînent des conséquences secondaires néfastes sur ce dernier.
La pandémie, comme la récente crise du Covid, a un impact négatif sur l’ensemble du système économique. Une attaque cyber de grande ampleur pourrait également créer une crise systémique en bloquant le fonctionnement des structures nécessaires au bon fonctionnement du système économique (banques, infrastructures, chaîne de transport et d’approvisionnement). Certains événements naturels de grande ampleur peuvent induire des crises systémiques, notamment lorsqu’ils se produisent sur une grande partie d’un territoire et propagent leurs effets aux marchés financiers, à travers la dépréciation des actifs impactés par la catastrophe.
Dans un contexte économique fortement internationalisé, la gestion des risques systémiques est un sujet crucial dès lors que l’augmentation de la fréquence et de la gravité des événements climatiques, des cyberattaques ou du risque de pandémie est probable. La probabilité de survenue de risques systémiques et la gravité croissante de ceux-ci posent la question de leur assurabilité et de la nécessité de l’intervention publique.
Un rôle prévu par la loi
D’après la loi, l’État doit intervenir dans la résolution de crises économiques susceptible de déséquilibrer la stabilité économique. Ces règles sont désormais nationales, européennes voire mondiales.
Le Conseil constitutionnel français indique dans son article intitulé « Le rôle de l’État », que l’État doit « protéger et promouvoir les intérêts des acteurs économiques français ».
L’Union européenne a mis en place un traité instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES) qui prévoit un mécanisme de soutien collectif des États membres qui peut être activé pour préserver la stabilité de la zone euro.
Enfin la Charte des Nations Unies prévoit l’intervention des Nations Unies pour favoriser la solution de problèmes internationaux dans le domaine économique.
L’État contribue à créer certains risques systémiques
L’État a indirectement contribué au développement des risques systémiques et notamment certaines catastrophes naturelles, bien que son rôle soit de maintenir la stabilité économique.
La garantie catastrophes naturelles applique un tarif unique pour tout le territoire (supplément de prime sur le risque dommage aux biens, fonction de la valeur du bien et non de la situation du risque). Cela va à l’encontre du principe assurantiel (estimation de la probabilité du risque) et induit donc des conduites à risque, telles que le développement de constructions dans des zones inondables, ou en bordure du trait de côte, voire à des constructions dans des zones exposées au retrait-gonflement des argiles.
Pour calculer la prime d’un risque, on utilise l’approximation d’Arrow-Pratt : π =0,5σσ2A(w) avec π le montant de la prime, σσ2 la variance du risque et A(w) le degré d’aversion au risque. La prime dépend donc de la variance du risque et de l’aversion au risque. La non prise en compte des comportements des agents économiques dans la tarification des primes déséquilibre le portefeuille au détriment de la mutualisation.
Ainsi, et bien que l’État agisse dans la perspective du respect du principe d’égalité entre les citoyens, seuls les agents exposés au risque en question bénéficient de l’indemnisation. Aucun agent rationnel ne s’assurerait contre un risque auquel il n’est pas exposé. Ce type de garantie est hors du champ assurantiel parce qu’elle poursuit un objectif de solidarité nationale, avec les victimes d’événements naturels, dont l’exposition au risque est tarifée à un niveau insuffisant.
Les agents économiques, si l’on prend l’hypothèse de départ qu’ils sont averses au risque, auront tendance à préférer la certitude de ne rien perdre et à vouloir faire disparaître le risque surtout si cette opération se réalise a un prix objectivement très bas, compte tenu des probabilités de fréquence et gravité des risques auxquels l’agent économique est exposé.
Ce comportement de l’État face aux risques créé donc un phénomène d’aléa moral. Les agents économiques vont utiliser le système de façon optimale et négliger les principes de précaution et de prévention, puisque leur exposition au risque est obligatoirement assurée.
Inassurabilité des risques systémiques
Afin de démontrer que l’intervention de l’État est nécessaire dans la gestion des risques systémiques, il est nécessaire de justifier de l’impossibilité de conserver ces derniers dans le champ assurantiel.
Le secteur assurantiel, pour fonctionner correctement, est fondé sur le principe de mutualisation des risques. Cela signifie que les cotisations d’un portefeuille d’assurés vont servir à indemniser les sinistres de ce même portefeuille, et que les plus mauvais risques seront néanmoins garantis, au détriment financier des meilleurs ; les taux différents de prime corrigent partiellement cette différence de qualité des risques.
Les risques doivent être diversifiés ou dispersés : il ne faut pas souscrire des risques pouvant se réaliser en même temps et au même endroit. Sur ce point, les risques systémiques ne répondent évidemment pas aux critères de l’assurabilité, notamment du fait de leur généralité : ils affectent toute une activité économique ou l’ensemble de la population d’un pays. Ils touchent par définition l’ensemble du système économique : lorsque le risque se réalise, tout ou une grande partie du système économique a vocation à être indemnisé.
Les risques pour être assurables, doivent être divisés ou au moins limités, ce qui implique qu’un seul sinistre ne doit pas menacer l’ensemble de la mutualité, ce qui n’est pas le cas des risques systémiques.
Le risque assurable, ne doit pas provoquer une perte maximale probable infinie, car aucun assureur ne serait en mesure de couvrir un montant qui excéderait le montant de capital nécessaire pour couvrir sa probabilité de ruine. Dans le cadre d’une crise systémique qui provoquerait l’effondrement d’un système économique dans son ensemble, la perte maximale probable est impossible à quantifier et le risque devient inassurable.
L’État peut s’affranchir du respect des normes de solvabilité
Les assureurs sont tenus de respecter les normes réglementaires définies par la directive 2009/138/CE dite directive Solvabilité 2 entrée en vigueur le 1er janvier 2016. Ces règles protègent la solvabilité des acteurs de l’assurance, sur la base de la couverture de la probabilité de ruine liée à un événement de période de retour de 200 ans.
L’État n’est pas tenu de respecter ces normes réglementaires de solvabilité tant sur le plan quantitatif que qualitatif. Le SCR (Solvency Capital Requirement) est le montant de fonds propres que doit détenir une entreprise pour être certaine à 99,5 % de ne pas être en faillite dans un an. Une entreprise exposée à des risques systémiques ne serait plus en mesure de respecter son SCR, le montant des pertes n’étant pas évaluable si tout le système économique est impacté.
Il existe également des exigences qualitatives réglementaires en matière de gestion des risques qui permettent à l’assureur de justifier de sa capacité à identifier ses risques, les mesurer ainsi que les évaluer. Il est impossible d’évaluer les risques systémiques dans la mesure où ils peuvent entraîner des conséquences presque illimitées La directive Solvabilité 2 impose également un système d’évaluation interne des risques et de la solvabilité de l’organisme d’assurance (ORSA ou EIRS). Si une entreprise d’assurance gère des risques systémiques au sein de son portefeuille, la Directive impose d’alerter la gouvernance sur la grande difficulté de respect des exigences réglementaires.
L’intervention nécessaire de l’État d’un point de vue économique
L’intervention de l’État dans la couverture des risques systémiques se justifie économiquement car un agent, au sein d’un système, n’a par principe pas les moyens financiers de compenser son effondrement
Selon Swiss RE dans son rapport SIGMA 2021, le montant des primes mondiales d’assurance non-vie représente 4,1 % du PIB soit environ 3 500 milliards de dollars. Le montant des pertes de richesses estimées par la banque mondiale en 2020 du fait de la crise Covid est d’environ 6 000 milliards de dollars dans le monde. Il est donc clair que le montant total des primes collectées est trop faible pour couvrir des risques systémiques avec des conséquences économiques catastrophiques.
Keynes soutient que l’État doit intervenir de manière conjoncturelle afin de stimuler les investissements et en soutenant la demande. Lorsque le principe de la « main invisible du marché » qui suppose que les agents économiques, en protégeant leurs intérêts personnels, agissent pour l’intérêt commun, n’est plus efficace, l’État intervient en régulateur ou en compensant les pertes « systémiques » qui compromettent le fonctionnement des marchés.
Le premier remède serait de proposer un modèle faisant intervenir différents acteurs aux côtés de l’État, en développant la dispersion du risque auprès d’un grand nombre d’agents économiques.
Il faudrait donc laisser à la charge des acteurs économiques une partie du risque. En effet, on pourrait penser qu’il est préférable de couvrir totalement le risque, ce qui permettrait en premier lieu, de limiter l’aléa moral. Le théorème de Mossin indique que lorsque les coûts de gestion d’une assurance sont positifs, il est préférable pour un agent de conserver une partie du risque plutôt que de s’assurer au premier Euro. Selon le théorème d’Arrow, la franchise est la manière optimale de laisser une partie du risque à la population. La raison en est simple : la franchise permet de concentrer la conservation du risque sur les sinistres de faible ampleur et de réserver l’indemnisation aux sinistres les plus importants.
Mais, dans le cas des risques systémiques, la notion de sinistres de faible ampleur ne permet pas de limiter l’exposition au risque de façon significative et peut conduire soit à de fortes résistances des assurés, soit à la non-assurance (exemple : la pénétration faible de l’assurance cyber dans les PME).
Il faut sans doute accroître la participation de la réassurance afin d’indemniser au mieux les conséquences d’un risque systémique. Les entreprises de réassurance sont internationales et opèrent donc une diversification de leurs risques au niveau mondial. Certaines crises systémiques se produisent au niveau d’une nation entière. Un exemple récent et tragique en est le tremblement de terre survenu en Turquie et en Syrie. Les assureurs locaux n’auraient pas pu mutualiser ce risque qui touche une grande partie de ces deux pays. Les réassureurs en revanche sont capables de mutualiser de tels risques car la probabilité que des tremblements de terre surviennent simultanément partout dans le monde est calculable, et probablement faible.
Cela dit, lorsqu’une crise systémique s’étend au niveau mondial (par exemple, la pandémie de Covid-19), la réassurance n’est pas en mesure de mutualiser le risque car l’ensemble des portefeuilles de réassurance est impacté par cette crise.
La réassurance peut aider à la modélisation des risques systémiques car les réassureurs ont accès à la sinistralité de l’ensemble des assureurs qui forment leur portefeuille. Ils sont donc capables de compiler ces données pour obtenir des informations plus complètes que celles d’une entreprise d’assurance dont l’activité est le plus souvent nationale.
La réassurance ne peut être la solution unique de la couverture des risques systémiques. La titrisation et plus généralement les émissions d’ « obligations catastrophes », doit venir appuyer son intervention.
La titrisation consiste dans l’émission de titres assurantiels sur des marchés financiers afin de transférer certains risques à ces marchés. On parle d’ILS pour Insured linked Securities. Les marchés financiers sont plus profonds que ceux de l’assurance et la titrisation, lorsqu’elle est correctement structurée, permet de grandement limiter le risque d’insolvabilité, donc d’élargir les possibilités de couverture.
L’intervention de l’État
Le deuxième niveau d’intervention est celui de l’État qui peut mettre en place des moyens de prévention et de gestion des risques systémiques.
Le point crucial est de créer un système de gestion des risques au sein de l’État. Ce système pourrait s’inspirer du pilier 2 de la directive Solvabilité 2 adaptée à l’État (ORSA ou prévision et quantification des risques à l’échelle de la Nation).
Il doit à cet égard, jouer un rôle dans l’indemnisation des risques systémiques. La théorie de Musgrave développe la fonction de redistribution de l’État. Cette fonction est d’autant plus importante dans le cas de risques systémiques que le marché n’est pas capable d’effectuer un transfert de ressources entre les acteurs. L’État, est capable d’opérer cette redistribution en redistribuant les ressources entre les victimes de sinistres extrêmes et les éventuels acteurs moins touchés par l’événement. Il lui est également possible d’opérer une redistribution dans le temps, en émettant de la dette, ce qui permettra de lisser dans le temps la charge entre les différents agents économiques.
Pour gérer un risque systémique, l’État interviendrait en tant qu’assureur en dernier ressort dans une certaine limite, par exemple, en versant une indemnité forfaitaire lui permettant de limiter son engagement financier. Cette intervention permettrait au système économique de ne pas s’effondrer.
Si d’un point de vue purement économique, cette solution est satisfaisante, elle est contestable d’un point de vue social dans la mesure où le reste à charge des victimes pourrait être important. Cependant, l’État assureur en dernier ressort sans limite de couverture risque l’insolvabilité.
Il est donc plus efficace de monter des pools de co-réassurance qui mutualiseraient entre eux les risques jusqu’au seuil d’intervention de l’État qui viendrait ensuite compléter (avec ou sans limite) les indemnisations. Bien que cette solution ne soit pas pleinement satisfaisante, elle est la plus favorable et réaliste pour maintenir le système économique à la suite d’une crise systémique.
Étude de modèles étrangers
Afin de contribuer à la réflexion sur le degré d’intervention l’État dans la gestion des risques systémiques, on peut se référer à deux modèles totalement différents d’indemnisation de catastrophes naturelles.
L’Italie est un pays marqué par des séismes dévastateurs et il n’y existe pas d’obligation légale d’assurance contre les catastrophes naturelles, que ce soit par le biais d’une garantie obligatoire ou même d’un type de police. Cela a pour conséquence un faible taux de pénétration de l’assurance privée en matière de catastrophes naturelles, sauf au niveau des grandes entreprises.
Bien que l’assurance ne soit pas obligatoire, les conséquences de ces séismes sont si importantes que l’État se voit contraint d’intervenir en mobilisant directement des ressources publiques. Le modèle d’indemnisation des séismes en Italie est donc fondé dans sa quasi-totalité sur l’indemnisation directe par l’État. Ce modèle permet une indemnisation assez complète aux victimes des séismes, mais pour pouvoir financer un tel système, l’État doit nécessairement faire peser sur la population les montants dépensés, soit par l’impôt, soit par l’endettement.
Aux États-Unis, les beach and windstorm plans sont des pools d’assureurs présents uniquement dans les États exposés aux ouragans et reçoivent une aide de l’État pour ce type de contrats. L’intervention de l’État dans le système américain d’indemnisation des ouragans est donc principalement axée sur la valorisation de l’assurance privée, ce qui permet une indemnisation rapide.
En cas de sinistre extrême, la mutualisation du risque deviendrait cependant impossible et le pool serait limité par la solvabilité des assureurs qui le compose et qui seraient exposés à une faillite certaine.
En dehors des catastrophes naturelles, et face à un risque financier systémique, en 2008, l’État américain a dû intervenir pour éviter la faillite de l’American International Group en injectant la somme de 182 milliards de dollars de fonds publics, permettant de solvabiliser les crédits bancaires assurés par AIG. C’est un exemple marquant de la capacité de l’État à maintenir la stabilité économique, même dans un pays qui est en principe réfractaire à son intervention.
Étude du modèle français
La France, au même titre que les modèles précédemment étudiés, se concentre sur l’indemnisation des risques catastrophiques. Si l’on peut envisager l’assurance des catastrophes naturelles comme un moyen de prévention de crises systémiques, tous les risques systémiques ne peuvent être gérés dans un système adapté à l’indemnisation d’un grand nombre de sinistres de particuliers. Il serait sans doute difficilement transposable à la gestion d’un sinistre cyber systémique, voire à l’indemnisation des pertes d’exploitation liées aux confinements suite à la pandémie de Covid-19.
En définitive, l’État doit probablement intervenir dans l’indemnisation des risques systémiques et cette intervention doit se faire avec l’aide d’autres acteurs pour maintenir la stabilité économique du système.
Après avoir mené cette réflexion au niveau national, la question qui se pose est de savoir si une telle solution serait applicable au niveau européen ou mondial. Cela permettrait notamment d’obtenir une meilleure indemnisation et d’endiguer les crises systémiques avant qu’elles ne se propagent entre les pays.
