En France, les risques climatiques, ou catastrophes naturelles, font l’objet d’assurances spécifiques depuis que la science permet d’identifier la fréquence de l’occurrence et la localisation des sinistres dans le temps. En 1823, des mutuelles d’agricoles prennent en charge le risque de grêle, mais les faillites sont nombreuses, faute de tarifs suffisants et de création de mutualités larges. L’État intervient en 1960 en créant un fonds de compensation publique, mais il se révèle insuffisant. La loi de 1982 introduit un système de prélèvement sur les garanties dommages souscrites par le client, dont le produit, géré par les assureurs, est destiné à indemniser les « catastrophes naturelles » (périls nommément désignés), non couvertes par le marché de l’assurance (les tempêtes et la grêle sont alors assurées par le marché) avec une forte intervention de l’État pour assurer la bonne fin du système en cas de sinistre de gravité exceptionnelle. L’évolution climatique probable des prochaines décennies pourrait dépasser les schémas actuels et poser la question de l’assurabilité des catastrophes naturelles.
De nombreux États ont mis en place des systèmes d’indemnisation des catastrophes naturelles où les assureurs jouent un rôle prépondérant. Mais les systèmes adoptés sont très divers, notamment en ce qui concerne la couverture des périls tempêtes et ouragans (généralement assurés par le marché) et la sécheresse que la France est seule à couvrir dans le cadre du système de la loi de 1982. L’Allemagne et la Suède n’imposent pas d’obligation d’assurance : en 2021, 46 % de la population allemande possédait une assurance contre le risque d’inondation, ce qui a été constaté lors des grandes inondations de juillet (source : Ouest France). L’Espagne offre, en inclusion dans les contrats, une couverture large contre les risques « catastrophiques », financée par une surprime nommée « Recargo », perçue par les assureurs, proportionnelle aux primes des polices couvrant les biens, la vie et les accidents personnels. La « Recargo » est reversée à une entreprise publique, le « Consorcio de Compensacion de Seguros », qui constitue des réserves pour l’indemnisation des sinistres. Cette entité peut transférer une partie du risque au marché de la réassurance. L’État et l’Union européenne sont intervenus pour compléter les indemnisations liées au sinistre de l’éruption volcanique de la Cumbre Vieja, en 2021.
Aux États-Unis, les assurés et les assureurs ont le choix de convenir, dans le cadre des polices d’assurance « homeowner », d’une couverture spécifique contre les inondations, la sécheresse et les séismes. Mais certains États fédérés peuvent imposer aux assurés la souscription de polices spécifiques pour le risque d’inondation pour les acquisitions à crédit dans les zones à risques. Le National Flood Insurance Fund, entité fédérale, permet d’assurer les habitants des zones les plus exposées contre le risque d’inondation. Des États fédérés ont pris l’initiative de créer des structures spécifiques, offrant des couvertures à des clients dont la demande de garantie a été refusée. Au Texas, l’État a fondé la Windstorm Insurance Association. La Californie a créé la California Earthquake Authority pour la garantie des séismes. Malgré ces efforts du secteur public, l’Agence Fédérale d’Emergency Management, qui veille à la protection de la population américaine, déplore le manque de couverture assurancielle des citoyens américains (insurance gap) et les pratiques, souvent agressives, d’augmentation de primes des assureurs après sinistre.
En France, le système repose sur la coopération entre les assureurs et l’État. Les dommages matériels, directs, non assurables (donc excluant tempête, grêle et poids de la neige), ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, sont couverts par l’extension obligatoire des contrats d’assurance « dommages » (y compris auto) commercialisés en France. Ces contrats sont réassurés par la Caisse Centrale de Réassurance (CCR) par un traité quote-part et des traités de stop-loss. Les entreprises d’assurance restent libres de céder (ou non) une partie de leurs risques à d’autres réassureurs, faculté dont bien peu se prévalent, compte tenu du caractère très favorable de la réassurance CCR. La « branche » catastrophe naturelle est alimentée par une « surprime » sur les contrats dommages, de 12 % sur les contrats habitation et industriel, et de 6 % sur les contrats incendie/vol automobiles. L’indemnisation est décidée par un arrêté interministériel qui détermine notamment le périmètre géographique du sinistre.
Les périls couverts sont les inondations, coulées de boue, submersion marine, sécheresse (non agricole), ouragans et cyclones, dès lors que leur vitesse moyenne a dépassé 145 km/h sur une durée de 10 minutes ou en rafales de vitesse supérieure à 215 km/h (en deçà, la garantie tempête obligatoire s’applique) et les séismes. La CCR dispose, comme le « Consorcio » espagnol, d’une garantie illimitée de l’État après épuisement de ses réserves.
À noter que l’assurance C.N. ne s’applique pas aux récoltes et cultures qui sont désormais couvertes par la loi récente sur l’assurance récolte (mars 2022) qui réforme le fonctionnement du Fonds National de Gestion des Risques en Agriculture (FNGRA).
L’évolution des coûts des événements naturels en France est négative. La publication de France Assureurs de février 2022 fait apparaître les coûts très élevés des tempêtes (hors régime C.N.) en 1990, de Lothar et Martin en 1999, des tempêtes Klaus et Quinten en 2009, Xynthia en 2010 et du cyclone Irma (D.O.M.) en 2017. Dans le périmètre des catastrophes naturelles, on note les sécheresses de 2003, 2016, 2017 et 2018. La charge moyenne annuelle qui était de 1,2 milliard d’euros entre 1984 et 1989, est portée à 3,6 milliards d’euros en moyenne pour la période 2010-2020. Le Commissariat général au développement durable, qui recense les accidents considérés comme « très graves » (30 millions d’euros et/ou décès de plus de 10 personnes) sur la période 1910 à nos jours, montre que la fréquence a doublé en 1980 et quadruplé à partir des années 2000. L’étude d’Ubyrisk (Louvain/Swiss Ré/Munich Ré), de juin 2021, montre que le nombre d’événements liés au climat a augmenté en moyenne de 3,7 % en France et de 2,3 % sur l’ensemble de la planète.
Le réchauffement climatique n’est cependant pas le seul facteur explicatif de cet accroissement très net de la fréquence et de l’intensité des événements naturels.
Les données socio-économiques montrent une exposition croissante de la population aux risques : augmentation générale de la population, concentration dans les zones urbaines, urbanisation accélérée dans des zones à risque d’inondation (en 9 ans, la population de Narbonne, exposée aux inondations, a doublé). Au total, le Gouvernement estime à 16,8 millions, soit 25 % de la population, le nombre d’habitants exposés au risque d’inondation. L’Insee indique que la population littorale en France a augmenté de 42 % de 1962 à 2014, donc exposée à la submersion marine. En 2019, le Sénat évalue à 4 millions le nombre d’habitations très exposées au risque de sécheresse.
L’évolution de la valeur des biens assurés pèse sur les coûts d’indemnisation (matériels informatiques, évolution des coûts de réparation des immeubles), ce qui apparaît dans la forte réévaluation de l’indice de la Fédération Française du Bâtiment.
Quant à l’évolution du climat, l’augmentation des gaz à effet de serre et la déforestation pourraient être la cause d’un réchauffement de 1 °C au cours du XXe siècle. Depuis une cinquantaine d’années, ce réchauffement connaît une forte augmentation et semble se poursuivre, malgré les efforts de réduction des émissions de GES et les objectifs affichés par les États depuis l’Accord de Paris.
Les avancées en matière de prévention et de protection ont des résultats mitigés. Depuis 1995, l’État oblige les communes à mettre en place des Plans de Prévention des Risques (PPR), qui conditionnaient, jusqu’en 2023, la gestion des franchises légales d’indemnisation majorées en cas de répétition de catastrophes naturelles, et permettent de bénéficier du Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs (FPRNM ou « fonds Barnier »). Pour les communes dotées d’un PPR, le fonds subventionne des études techniques et des travaux de prévention. Le programme « PAPI », créé en 2002, est dédié à la gestion globale du risque d’inondation : renforcement de digues et création de bassins de rétention. Le Comité d’anticipation et de suivi hydrologique coordonne les efforts d’optimisation de la gestion des ressources en eau.
Pour l’instant, ces efforts sont relativement peu efficaces. Les 10 393 communes, disposant d’un PPR « inondations », ne représentent que 13 % des catastrophes naturelles enregistrées depuis 1982. 1 105 communes disposent d’un programme PAPI, soit 5 % des reconnaissances de catastrophes naturelles. Le Fonds Barnier ne disposait que de 205 millions d’euros en 2021. Les communes sont évidemment réticentes à élaborer des PPRI qui instaurent de nouvelles zones inconstructibles sur leur territoire
Les projections climatiques sont alarmantes. D’ici à 2050, les travaux du GIEC prévoient une augmentation des phénomènes d’inondations à la suite de précipitations plus fortes et plus fréquentes, et du fait du ruissellement lié à l’artificialisation des sols dans les grandes agglomérations. La FFA estime que la charge des sinistres pourrait atteindre 50 millions d’euros pendant la période 2020-2050, soit +81 % par rapport à la période 1989-2019.
Plusieurs régions littorales pourraient être affectées par la montée des eaux d’ici 2050, notamment dans les Hauts-de-France (Dunkerque), Bretagne (Saint-Malo), Normandie (Dieppe et Honfleur), ainsi que Saint-Nazaire, Nantes et Bordeaux, et une grande partie de la Camargue. La charge serait de 3 milliards sur 30 ans (2020-2050) contre 1,2 milliard sur la période 1989-2019.
La sécheresse est la charge prévisible la plus lourde après les inondations. Elle provoque des dommages aux bâtiments du fait du retrait et du gonflement des sous-sols argileux (phénomène de « subsidence »). Sur 30 ans, la charge sinistre pourrait atteindre 43 milliards d’euros, dont 17,2 milliards liés au réchauffement climatique, en forte augmentation sur les évaluations précédentes (voir FFA : « le changement climatique : impact sur l’assurance à l’horizon 2040 »).
Pour les assureurs, la croissance des risques climatiques se traduit par une dégradation sensible des résultats techniques de la branche catastrophe naturelle. Le ratio sinistre/prime a été supérieur à 100 % en 2019 et 2020 et s’améliore à 71 % en 2021, grâce à un recours plus important à la réassurance. Il sera probablement à nouveau négatif en 2022 (tempête de grêle et sécheresse).
Les Autorités de contrôle (ACPR) réagissent à la dégradation d’ensemble du risque « événements climatiques », en proposant un stress-test climatique auquel 15 groupes d’assurance ont participé. L’Autorité européenne des assurances (EIOPA) prépare une réévaluation des charges en capital (calibration du risque) pour les risques naturels dans le cadre de la révision de la Directive Solvency II, en cours d’examen par les institutions européennes. Les besoins en capital des entreprises, qui souscrivent des risques naturels, donc pratiquement tous les assureurs non-vie, pourraient donc être réévalués dans le cadre du montant de capital requis (SCR) pour le calcul du ratio de solvabilité.
Par ailleurs, le contexte macroéconomique est défavorable aux assureurs non-vie, dans la mesure où l’inflation s’exerce sur les provisions de sinistres et sur les indemnités, alors que les primes ont été calculées dans un contexte d’absence d’inflation. Les bases de tarification doivent donc intégrer une perspective d’inflation des coûts de sinistres. La forte concurrence sur le marché des particuliers peut limiter les possibilités d’augmenter les tarifs et, par conséquent, les niveaux de collecte des surprimes « catastrophes naturelles » qui sont proportionnelles à la prime de base « dommages aux biens ». Dès lors, il n’est pas étonnant que les assureurs souhaitent obtenir des Pouvoirs publics, une augmentation du taux de la surprime. L’État peut se montrer réticent à accorder cette revalorisation qui pourrait apparaître comme une « augmentation d’impôt » aux yeux des particuliers. D’autant que le contexte politique est tendu sur le sujet global de l’indemnisation des sinistres liés au retrait-gonflement des argiles (proposition de loi Rousseau en cours de débat au Parlement).
Le marché de la réassurance est également impacté par les facteurs climatiques. L’intervention des réassureurs permet de réduire le risque porté par les assureurs et d’élargir la capacité de souscription des risques climatiques. Cela ne résout pas les problèmes de coût global des sinistres qui sont simplement répartis entre les différents acteurs. Mais la dispersion et la diversification des risques acquis par les réassureurs permettent d’accroître l’assurabilité en augmentant la capacité de couverture des risques, en mutualisant ceux-ci dans l’espace et dans le temps. Comme les assureurs, les réassureurs vont chercher, face à l’accroissement du coût des risques climatiques, à augmenter le prix des traités pour couvrir les engagements « de pointe » des assureurs. Ils réduisent ainsi les marges techniques réalisées par les assureurs dans les années peu impactées par les sinistres climatiques. Dès 2021, les réassureurs Scor et Swiss Ré ont enregistré une hausse tarifaire moyenne de 7,8 % et de 4,5 %.
Pour faire face à la diminution probable de la capacité de réassurance et éviter la hausse des tarifs des traités, les assureurs peuvent faire appel à la réassurance alternative par les marchés financiers au moyen des « Insurance Linked Securities » ou « obligations catastrophes » (Cat Bonds). En cas de réalisation d’un événement climatique donné, le paiement des coupons est suspendu et l’investisseur peut perdre en partie le capital investi. Les obligations sont en partie décorrélées des taux de marché car le rendement des obligations est fonction de la probabilité d’occurrence du ou des risques naturels concernés. Les Cat bonds offrent aux investisseurs une opportunité de diversification de leur portefeuille et une rentabilité supérieure à la plupart des taux dans la période de niveaux très bas des taux d’intérêt que les économies ont subi depuis la crise de 2008.
La complexité liée à ces produits tient dans le choix du « déclencheur » : le Cat bond, mis en place par la Banque mondiale pour le Mexique, n’a pas pu être activé après un séisme dans l’État d’Oaxaca en février 2018, car le niveau du séisme était de 7,2 alors que le Cat bond prévoyait un déclenchement pour une magnitude de 7,8. C’est l’inconvénient majeur des contrats indiciaires en général, de n’être pas lié à l’évaluation des dommages couverts, mais à un indicateur global de déclenchement.
La tentation de la segmentation et de la sélection des risques. Les zones exposées aux aléas climatiques sont connues de l’ensemble du secteur des assurances. Une démarche de segmentation devrait permettre à l’assureur de se réserver les « bons» risques. En cas de hausse globale des primes (nécessaire compte tenu de la dégradation actuelle et durable du risque climatique), la segmentation permet de moduler les hausses de primes. Cela diminue de fait la « solidarité nationale » vis-à-vis des victimes d’inondations que visait à instaurer la loi de 1982.
En outre, les assureurs peuvent refuser la souscription de nouveaux risques dans les zones exposées, voire résilier des contrats en portefeuille lors du renouvellement. Les propriétaires de biens immobiliers ne sont pas soumis à une obligation d’assurance « dommages », donc à l’obligation des garanties tempêtes et catastrophes naturelles. Un assureur peut aussi demander au bureau central de tarification (BCT) à exclure de la garantie C.N. les biens construits dans une zone reconnue à risques par le PPR de la commune. Mais la pérennité de ces réglementations est discutée. La loi du 28 décembre 2021 précise que les personnes qui se sont vues refuser une assurance compte tenu des risques climatiques, pourront contester cette décision devant le BCT qui peut imposer à l’assureur la couverture des biens en cause.
Par ailleurs, l’assureur affronte, avec ce comportement de sélection, un risque réputationnel auprès de l’ensemble de sa clientèle.
Persister à améliorer la prévention. Cette démarche est traditionnelle dans l’assurance, même si le reproche est souvent fait au régime public/privé des catastrophes naturelles, de ne pas être suffisamment incitatif à la prévention. Néanmoins, les assureurs s’appuient sur l’innovation pour développer la prévention, notamment dans le domaine de la sécheresse et du retrait-gonflement des argiles. Il s’agit du parc existant et construit avant la loi ELAN qui impose des normes de construction et l’étude préalable des sols. L’utilisation de micro-pieux pour consolider le bâtiment et/ou les solutions MACA de récupération des eaux de pluie et de réhydratation des sols, donc de gestion du terrain, sont utiles, mais souvent coûteuses pour l’assuré (70 000 euros pour l’installation de micro-pieux).
Par ailleurs, de nombreux systèmes permettent de suivre les paramètres hydrologiques avant le débordement des cours d’eau et de diffuser l’information sur les crues imminentes.
Poursuivre l’investissement dans le développement durable. Les assureurs contribuent, de façon importante (113 milliards d’euros en octobre 2021), aux investissements « verts ». Depuis l’article 224 de la loi issue du Grenelle de l’Environnement (juillet 2010), les assureurs sont tenus de communiquer sur les critères environnementaux, sociétaux et de gouvernance qui s’appliquent à leur activité, notamment à leurs placements. Ces obligations sont désormais reprises et développées dans les règlements européens de 2019-2020 dits « disclosure » et « taxonomie ».
Augmenter la cohésion dans la prise de position liée au carbone. Certains assureurs publient leurs décisions de se désengager des investissements carbone afin d‘inciter les entreprises clientes à lutter contre les émissions de gaz à effet de serre. Ces politiques, selon l’ACPR (décembre 2021) d’exclusion des énergies fossiles, sont très variables. Certains excluent de leurs investissements, les énergies non conventionnelles (gaz de schiste et sables bitumineux) ou le pétrole (mais non le gaz). D’autres, comme Axa XL, en 2021, s’engagent dans la lutte contre déforestation dans le monde.
Cela dit, l’engagement des assureurs dans le progrès vers la neutralité carbone, doit également porter sur leur politique de souscription. C’est le projet de « décarbonation » des portefeuilles de risques. En intervenant directement dans la sélection des risques, les assureurs peuvent avoir un impact sur les efforts de lutte contre le réchauffement climatique entrepris par les entreprises et les particuliers. La création de la Net Zero Insurance Alliance, en juillet 2021, par huit acteurs majeurs de l’assurance, matérialise ce nouveau dispositif de pression sur les acteurs industriels via l’arrêt des engagements assurantiels sur les constructions et la gestion des centrales au charbon qui n’ont pas entrepris de transition.
Des mesures à plus court terme peuvent se révéler efficaces. Renforcer l’information de la population des assurés et promouvoir la culture du risque. Un sondage d’Assurance-Prévention de 2021 montre que 93 % des Français sont conscients des risques naturels dans le monde, mais 79 % les estiment importants en France, 54 % s’estiment exposés à des risques naturels au niveau régional et 44 % dans leur zone d’habitation. Surtout, 40 % des participants habitant dans une zone de crues potentielles n’ont pas conscience du risque actuel et 12 % des participants exposés aux risques d’inondation n’ont pas conscience du danger. C’est d’autant plus grave que la sensibilisation au risque, via les « franchises » modulables pour les communes dépourvues de PPR, a été supprimée par la loi du 28 décembre 2021, alors qu’elle permettait aux assurés de prendre conscience de leur exposition au risque.
Repenser la gestion des contrats. La dispersion (diversification) des risques est majeure pour l’équilibre technique de la souscription. Les assureurs doivent, dès à présent, prêter une attention particulière à la répartition et la concentration de leurs portefeuilles sur le territoire. Les souscripteurs et les mandataires devraient pouvoir visualiser les risques déjà portés par l’assureur sur les risques qu’ils étudient. Un indicateur d’engagement maximum devrait indiquer, en temps réel, la possibilité ou non de souscrire des risques dans certaines zones identifiées. De même, la liberté de prestations de services (LPS) devrait permettre de diversifier géographiquement les portefeuilles de risques climatiques.
Développer de nouveaux schémas. Dissocier le taux de la surprime « CatNat » de la prime « dommages ». Pour augmenter la prime événements naturels, la seule solution est d’augmenter le tarif global des garanties dommages des « multirisques » habitation et auto. C’est ce que propose l’ACPR qui suggère d’augmenter la surprime non-auto de 12 % à 18 % et la surprime auto de 5,5 % à 18 %, soit des recettes de 98 millions et 13,5 millions respectivement. Cela reste très inférieur aux 498 millions de pertes enregistrées au titre de 2020 (mais qui incluent les pertes sur les garanties tempêtes). La dissociation des deux primes et la création d’une prime « CatNat », fondée sur le risque exposé, auraient évidemment un effet de sensibilisation du client à son exposition aux risques climatiques. Mais l’effet de solidarité nationale, créé par la loi de 1982, serait perdu et cela pourrait empêcher une partie de la population de s’assurer contre les risques climatiques (voir la sous-assurance des ménages allemands contre le risque d’inondation apparu en 2021). Et l’État ne semble guère favorable à se désinvestir de la protection de la population.
Une première approche serait de définir des zones de franchises inspirées du zonier créé par les PPRI, allant de l’actuelle franchise légale de 380 euros à la franchise imposée aux professionnels de 10 % des dommages, avec un minimum de 1 140 euros. La mutualisation serait maintenue et la sensibilisation des assurés au risque améliorée. Mais ce zonier nécessiterait une actualisation annuelle des franchises et un accord entre État et assureurs sur la définition des zones considérées comme risquées.
Le Bureau central de la tarification (BCT) pourrait travailler avec la Caisse centrale de réassurance afin de définir des plafonds de garantie, à l’instar de ce que développe le système public néo-zélandais pour la garantie autonome des tremblements de terre lorsque les assureurs refusent au client la garantie « CatNat » incluse dans la garantie « dommages ». Nous pourrions imaginer que le BCT français, en cas d’appel d’un client à ses services, puisse tarifer directement le risque et imposer un plafond de garantie.
On créerait ainsi une possibilité d’échapper à la « solidarité » CatNat pour les assureurs et leur client, fondée sur une perception partagée du caractère aggravé de certains risques qui trouveraient néanmoins une assurance.
En France, le régime d’assurance des événements naturels s’est montré efficace dans le passé, en associant les assureurs du marché et la garantie, in fine, de l’État. Il est aujourd’hui mis à mal par des conséquences de la sécheresse à répétition sur les bâtiments et, au-delà, par les perspectives du réchauffement climatique. Ce dernier menace le régime assuranciel d’un accroissement majeur de la fréquence et de la gravité des événements climatiques. Il faut à la fois préserver la couverture très large de la population française (par différence avec la situation des autres pays européens), et veiller à l’équilibre technique de cette activité d’assurance.
Les questions sont à la fois d’ordre technique (faut-il plus de segmentation des tarifs et moins de solidarité ?), d’ordre purement tarifaire (les primes vont-elles augmenter ?) et/ou relatives à la révision du périmètre du système, plus concentré sur certains périls (tempête, inondation, submersion) et abandonnant certains autres (sécheresse).
La réforme à venir combinera sans doute des éléments de chacune de ces orientations de solutions.
