Indépendance des banques centrales : Attention aux dangers du fétichisme

Au cours des dernières décennies, les banques centrales ont considérablement gagné en importance. Il faut dire qu’elles ont été largement mises à contribution pour gérer la crise financière en 2007-2008, la crise de la dette en zone euro entre 2010 et 2012, puis la crise sanitaire en 2020-2021. Or, ces institutions sont indépendantes du pouvoir politique. Elles sont institutionnellement et budgétairement distinctes des États, et ne sont pas élues.

Forcément, des questionnements se sont fait jour sur leur légitimité démocratique : ils pourraient devenir encore plus intenses si l’on en venait à impliquer davantage les banques centrales dans le financement de la transition écologique ou de la sécurité européenne. Faut-il préserver ou, au contraire, remettre en cause l’indépendance des banques centrales ? La question est tout sauf triviale. Et les récentes tentatives d’ingérence de Donald Trump dans la politique monétaire de la Réserve fédérale américaine la rendent peut-être encore plus difficile à trancher. Reconnaître ce que l’indépendance peut avoir de protecteur n’empêche pas de l’interroger, d’autant qu’il s’agit d’une notion à tiroirs.

Il convient d’abord de préciser cette notion d’indépendance. Celle-ci ne porte pas sur les missions en tant que telles des banques centrales. Ces missions sont inscrites dans la loi. Plus précisément, dans les traités européens pour le système européen de banques centrales. L’article 127 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose ainsi que « l’objectif principal du Système européen de banques centrales (SEBC) est de maintenir la stabilité des prix ». Le traité fixe aussi un objectif secondaire, en précisant que, sans préjudice de l’objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales de l’Union.

En 2014, la BCE s’est également vu confier une mission supplémentaire de supervision bancaire. Si, à certains moments, des insatisfactions s’expriment quant aux missions des banques centrales (longtemps rivées, par exemple, sur la stabilité monétaire, pas assez sur la stabilité financière), c’est donc au législateur qu’il faut en faire grief plus qu’aux banques centrales. Celles-ci agissent dans le cadre du mandat qui leur est confié !

L’indépendance porte sur les moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs fixés. Elle est fonctionnelle : la banque centrale définit les moyens d’atteindre ces objectifs sans intervention extérieure. Elle peut aussi préciser, quantifier ses objectifs. Par exemple, la cible d’inflation de 2 % à moyen terme ne figure pas dans le mandat de la BCE. C’est elle qui a fixé sa stratégie en ces termes. La banque centrale conduit sa politique monétaire, décide des opérations à mener, par exemple, la fixation de ses taux directeurs sans influence extérieure : c’est une indépendance opérationnelle.

C’est à partir des années 1990 que l’indépendance des banques centrales vis-à-vis du pouvoir politique est devenue une caractéristique clé de leur gouvernance, présentée comme une condition indispensable à leur mission de stabilité des prix. Comme l’a rappelé Nathalie Janson, plusieurs travaux académiques avaient mis en évidence que l’indépendance de la banque centrale coïncidait, dans les pays où elle était mise en œuvre, avec un niveau faible d’inflation. Les États étaient supposés plus tolérants envers l’inflation, susceptibles donc d’exercer une influence n’allant pas dans le sens de la stabilité des prix.

La tentative d’ingérence actuelle de Donald Trump dans la politique monétaire de Jerome Powell est instructive : alors que l’inflation américaine reste légèrement supérieure à 3 %, ce qui du point de vue de l’objectif de stabilité des prix justifie de ne pas baisser les taux directeurs, le nouveau président américain voudrait des taux au plus bas, au mépris de la stabilité monétaire et financière. Il a, il est vrai, d’autres desseins et veut à tout prix stimuler la compétitivité des entreprises américaines, on voit là ce que l’indépendance peut avoir de protecteur.

Cette indépendance a toutefois besoin de contrepoids. La banque centrale doit rendre des comptes, expliquer régulièrement son action, sa stratégie au Parlement européen pour ce qui est de la BCE, au Congrès américain en ce qui concerne la Fed. Éric Monnet y insiste dans La Banque Providence. Démocratiser les banques centrales (2021) : l’indépendance ne fait pas obstacle à la légitimité démocratique si le dialogue est suffisamment équilibré entre banque centrale et Parlement. Mais l’est-il suffisamment ? Retranchée dans sa technicité, la banque centrale, sorte de fétiche institutionnel auquel on prête une volonté propre, une conscience, une parole, détachées du collectif dont elle émane, se tient parfois bien à l’abri des questions des parlementaires.

En outre, l’indépendance peut se révéler un obstacle à la coordination entre États et banques centrales, quand la bonne articulation entre politique monétaire et politique budgétaire est au contraire essentielle à l’efficacité de la politique économique. Les débats concernant l’indépendance de la banque centrale prennent parfois un tour contradictoire. D’un côté, ceux qui la jugent trop faible, voire factice parce que c’est le président de la République qui nomme le gouverneur de la banque centrale et le législateur qui fixe ses missions. De l’autre, ceux qui au contraire la jugent trop forte et antidémocratique.

Il ne faut pas pour autant s’interdire de questionner cette indépendance, ni quant à ses faiblesses ni quant à ses excès. Vous estimez que la banque centrale doit non seulement s’occuper de stabilité monétaire, mais aussi de stabilité financière ? Alors il faudrait qu’elle soit également indépendante du pouvoir financier. Or, plus d’un banquier central sur trois est un ancien banquier ! Une population très imprégnée de la culture financière et peu portée à faire progresser la régulation financière. Vous entendez impliquer davantage les banques dans le financement de la transition ? Il faudra trouver comment les démocratiser davantage, soit en autorisant une coordination plus forte avec l’État, soit en y impliquant la société civile pour démocratiser son action et « défétichiser » cette institution...