La France a choisi un système de retraite par répartition. Cela s’explique par la situation politique et sociale des années 1945, mais par celle aussi des années 1970, lors des lois Boulin. Il fallait améliorer immédiatement la situation des personnes âgées.
La répartition, un choix structurant
La répartition, convenablement gérée, satisfait directement l’objectif du système de retraite : assurer aux retraités un niveau de vie équivalent à celui des actifs, au pire à partir du moment où les entreprises se refusent à les employer, au mieux en leur garantissant une période de liberté en bonne santé. Il ne réduit pas les gains à l’emploi puisque les cotisations retraite sont du salaire différé, puisque les prestations retraite sont un des bénéfices de l’emploi, accéder à une garantie viagère de niveau de vie pour son conjoint et soi-même.
L’équité intergénérationnelle nécessite que l’année N, le revenu disponible pour les ménages (le PIB moins les dépenses collectives et les investissement nécessaires) soit partagé entre actifs et retraités, de façon à leur assurer le même niveau de vie. La retraite par répartition peut, et doit, être gérée de façon à assurer cette équité.
La retraite est un droit social, qui doit être respecté en tant que droit, mais dont les modalités précises peuvent évoluer si nécessaire. Ainsi, est-il légitime que, en cas de difficulté budgétaire, les retraites soient mises à contribution autant, mais pas plus, que les salaires et les revenus du capital. Elles ne sont pas la variable d’ajustement du budget, rôle que doivent jouer les impôts. Face aux évolutions structurelles, un choix social est nécessaire entre hausse des cotisations, baisse des pensions et report de l’âge de la retraite. C’est à l’État et aux syndicats de salariés (actifs et retraités) de veiller à ce que ce choix respecte l’équité intergénérationnels.
A priori, la retraite par répartition ne se pose pas la question de la « rentabilité » des cotisations. Si le système est géré sur la base de la stabilité du taux de cotisation (ou de la stabilité dans la part des retraites dans le PIB), la rentabilité des cotisations est égale au taux de croissance du PIB, la somme du taux du progrès technique et de la croissance de la population active. Si, par exemple, celui-ci est de 2 % (1 %), les prestations reçues représentent 1,92 (1,39) fois les cotisations. Il est absurde de réclamer que le taux de rentabilité soit le même pour toutes les générations ou que les prestations reçues soient égales aux cotisations versées. Si le système est géré selon la stabilité du taux de remplacement, sa rentabilité est plus forte : c’est le taux de croissance économique plus le taux de croissance du ratio retraités/actifs (qui est aussi le taux de croissance du taux de cotisations).
Et la capitalisation ?
En 1945, puis en créant les régimes complémentaires (l’AGIRC en 1947, puis l’ARRCO en 1961), les salariés français ont choisi la répartition plutôt que la capitalisation. C’est un choix politique : ainsi les retraités restent solidaires des travailleurs et ne sont pas des rentiers vivant des profits. Par souci de diversification, les salariés ne peuvent investir dans leur entreprise pour leur retraite ; ainsi, le développement de la retraite par capitalisation ne peut en rien signifier que les salariés augmentent leur pouvoir dans leur entreprise ; au contraire, les fonds de pension doivent toujours arbitrer pour maximiser les profits.
La retraite pure par capitalisation supposerait que chaque actif qui prend sa retraite ait accumulé de quoi vivre 25 ans, soit 12,5 fois son salaire brut (en supposant des dépenses à la retraite de 70 % de son salaire net). Qui aurait la discipline de le faire individuellement ? Qui serait capable d’anticiper l’évolution des marchés financiers, et sa durée de vie ? La masse des actifs accumulé représenterait 9,5 fois le PIB. La capitalisation pure est impossible ; une telle masse ne peut pas être investis avec un taux de profit satisfaisant. Par ailleurs le développement de la capitalisation augmenterait le risque d’instabilité financière.
La rentabilité de la capitalisation est celle des marchés financiers. Celle des obligations est faible, celles des actions est plus forte, mais risquée et incertaine. Les actifs accumuleraient des avoirs financiers qu’ils devraient revendre, une fois retraités, aux actifs de la généra-tion suivante, alors même que le ratio actifs/retraités serait en baisse. Certes, la rentabilité des actions a pu être forte dans la période récente, mais au prix d’une hausse insoutenable du ratio Valeur boursière/PIB, hausse qui ne peut être soutenable, qui peut s’inverser brutalement. L’idéal, que les retraités aient le même niveau de vie que les salariés, ne serait pas atteint, dans un sens comme dans un autre, en cas de fortes fluctuations boursières.
En croissance équilibré, le ratio Valeur boursière/PIB doit être stable ; le taux de profit est égal au taux d’investissement (donc au taux de croissance) plus le taux de profit distribué. Selon la règle d’or, la croissance est maximale quand le taux de profit est égal au taux de croissance, donc quand le surcoût est nul, donc quand la répartition est équivalente à la capitalisation. Ainsi, la rentabilité supérieure de la capitalisation par rapport à la répartition ne peut-elle provenir que d’une bulle boursière fragile et temporaire, ou d’un excès de profit par rapport aux besoins de financement de l’investissement. Durant sa phase de montée en puissance, la retraite par capitalisation nécessite un effort d’épargne des actifs (et des retraités si l’alternative est l’instauration immédiate de la répartition), mais en situation équilibrée, elle nécessite un taux de profit élevé puisque le profit doit permettre de financer à la fois la croissance nécessaire du capital et le revenu des retraités. Comme la retraite par répartition, elle pèse sur les salariés.
En activité, les actifs consacrent un certain montant du revenu à financer les retraites. À la retraite, ils récupèrent un certain montant du revenu national. Comme pour la répartition, la rentabilité de la capitalisation est égale au taux de croissance du revenu national plus la croissance de la part de ce revenu consacrée aux retraites. Elle ne peut être durablement supérieur au taux de croissance du revenu national La question est donc : la capitalisation peut-elle faire augmenter durablement le taux de croissance du revenu national ? Ce n’est pas le cas si la politique économique assure déjà un niveau satisfaisant d’investissement.
Aussi, la société peut-elle légitimement souhaiter séparer la question des retraites de la question du financement de l’économie. Les arbitrages socialement nécessaires en matière d’investissement doivent obéir à des considérations différentes de celles de la gestion des fonds de pensions. Aussi, les autorités publiques doivent-elles assurer l’équité intergénérationnelle des retraites, mais se préoccuper aussi du montant, de la qualité et de l’orientation de l’investissement. C’est donc un des rôles de la politique budgétaire que d’assurer, par l’excédent ou le déficit budgétaire, le plein emploi des capacités de production et un niveau d’épargne nationale suffisant, au niveau des ménages ou des entreprises, pour financer l’investissement nécessaire.
Développer la capitalisation ?
Dans la situation française actuelle, le développement de la retraite par capitalisation n’est pas souhaitable. Chaque ménage peut déjà capitaliser en achetant son logement, en épargnant par un PEA, par l’assurance-vie ou par un PER. L’État ne peut pas donner des avantages fiscaux supplémentaires qui bénéficieraient surtout aux plus riches alors qu’il s’agit, au contraire, de réduire les dépenses fiscales. Rendre obligatoire les régimes de retraites surcomplémentaires par répartition se traduirait par une hausse du coût salarial pour les entreprises, une baisse du revenu disponible pour les actifs, une hausse de l’épargne des ménages alors que celle-ci est déjà excessive. La génération qui se lancerait dans un tel projet devrait continuer à financer la retraite des générations précédentes et en même temps accumuler les actifs nécessaires pour sa propre retraite. Rien ne garantirait que cette hausse se traduirait bien par une hausse de l’investissement productif puisque celui-ci n’est pas limité par l’absence de financement. Les fonds de pension ne financeraient pas les indispensables investissements verts. Le risque est grand qu’ils investissement massivement à l’étranger, ce qui réduirait la demande en France, obligerait l’État à creuser son déficit et induirait un déficit de la balance des paiements.
La France est une économie mixte. Le développement nécessaire de l’investissement productif doit passer à la fois par des investissements privés et par des investissements publics ou directement financés et guidés par la puissance publique. Par ailleurs, c’est la responsabilité de l’État de mettre en place des incitations fiscales (comme la taxe carbone) de sorte que la rentabilité des entreprises soit compatible avec la transition écologique.
Le secteur financier et bancaire doit être recentrée sur son rôle : fournir des moyens de financement aux entreprises productives, aussi bien en quantité qu’en qualité. Cela peut se faire de deux façons, qui ne sont pas antinomiques. Soit, encourager le développement des entreprises financières capables de fournir des fonds propres et du capital-risque. Soit, et c’est le point de vue que nous soutenons ici, développer un secteur financier public capable de socialiser les risques, d’intervenir en fournissant des fonds propres, du capital-risque, du crédit avec du financement des ménages, des institutions financières et, éventuellement des garanties publiques. Ce secteur financier public serait l’instrument financier de la politique industrielle. Il serait capable de soutenir les secteurs traditionnels et les secteurs structurants, certaines entreprises innovantes. Il interviendrait quand des entreprises françaises riches en savoir-faire sont menacées de passer sous contrôle étrangers. Le fort taux d’épargne actuel des ménages peut être une richesse si l’État et le système financier savent l’utiliser pour développer le secteur productif.
