Vous êtes un spécialiste reconnu des finances publiques, un sujet dont beaucoup parlent sans toujours bien le maîtriser ! Commençons donc par un peu de pédagogie. Que recouvrent exactement les dépenses publiques ?
La difficulté tient au fait qu’il existe plusieurs périmètres possibles. Lorsque les députés examinent chaque année le projet de loi de finances, ils se concentrent uniquement sur les recettes et les dépenses de l’État. En revanche, au niveau international, quand on évoque les dépenses publiques, le déficit public ou la dette publique, on utilise le périmètre bien plus large des administrations publiques. Il englobe l’État, la Sécurité sociale – qui fait l’objet d’un budget spécifique également examiné par députés et sénateurs –, les collectivités locales ainsi que plusieurs centaines d’organismes financés et contrôlés par l’État. Ce périmètre est le plus représentatif pour mesurer la dépense publique globale.
Quel est le ratio entre le budget d’État pur et celui des administrations publiques ?
Les administrations publiques dépensent environ 1 700 milliards d’euros au total. L’État et ses satellites représentent un peu moins d’un tiers de ce montant, soit environ 500 milliards d’euros. Les collectivités locales comptent pour près de 20 %, tandis que les organismes de sécurité sociale représentent à eux seuls la moitié de l’ensemble.
La Sécurité sociale, via toutes ses branches, est donc l’entité qui dépense le plus...
Tout à fait ! En observant la structure des dépenses publiques, on constate que les retraites représentent environ 25 % du total et que la santé, qui inclut les remboursements maladie et les dépenses de fonctionnement des hôpitaux, en absorbe près de 20 %. Si l’on ajoute les autres dépenses sociales, comme celles liées à la famille ou au chômage, on dépasse la moitié de l’ensemble des dépenses publiques.
Même question pédagogique avec les rentrées d’argent : quel est le périmètre des recettes publiques ?
C’est la même chose du côté des recettes que des dépenses : on peut distinguer trois périmètres. Le premier est celui de l’État, avec ses propres recettes comme l’impôt sur le revenu ou la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) même si, aujourd’hui, l’État ne conserve même pas la moitié de la TVA, l’autre moitié étant reversée aux collectivités locales ou à la Sécurité sociale. Le second périmètre est celui de la Sécurité sociale, financée par les cotisations sociales, mais aussi par certains impôts comme la contribution sociale généralisée (CSG). Le troisième, ce sont les collectivités locales avec par exemple, la taxe foncière !
Quand on parle des prélèvements obligatoires, cela recouvre l’ensemble des recettes des administrations publiques : l’État, la Sécurité sociale et les collectivités locales. Là, environ un tiers des recettes provient des cotisations sociales, soit environ 500 milliards d’euros sur un total 1 500 milliards, tandis que la TVA représente plus de 200 milliards d’euros. L’impôt sur le revenu est moins important, avec moins de 100 milliards d’euros, mais en y ajoutant la CSG, on atteint environ 250 milliards d’euros. Les autres impôts, comme l’impôt sur les sociétés avec de 60 à 80 milliards, ou les taxes sur les carburants, complètent le total.
Comment l’investissement est-il traité dans les comptes publics ? Si l’État décide d’investir dans une entreprise, dépense-t-il de la même façon que s’il lui accorde une aide ?
Oui, un investissement de l’État est considéré comme une dépense, à la fois dans le budget de l’État et dans la comptabilité nationale. Cela peut paraître curieux car, pour une entreprise, un investissement va directement au bilan et, en contrepartie, la société peut déduire des amortissements dans son compte de résultat. Mais contrairement aux entreprises, il n’existe pas de dotations aux amortissements pour l’État.
N’est-ce pas surprenant, pour éclairer le débat public, de se dire que des dépenses d’investissement, potentiellement rentable, sont traitées comme des dépenses « à fonds perdu » ?
Il est en réalité possible d’isoler les dépenses d’investissement dans le budget de l’État si on le souhaite. Certains proposent toutefois de ne voter que le budget de fonctionnement et de ne calculer le déficit qu’en excluant les investissements. Mais si l’on adoptait ce modèle, il faudrait alors intégrer des dotations aux amortissements, et le résultat ne changerait pas beaucoup : le niveau du déficit serait quasiment identique.
Surtout, la distinction entre investissement et fonctionnement me pose un problème de fond. Elle véhicule l’idée que l’investissement prépare l’avenir et serait donc « meilleur » que les dépenses de fonctionnement. Or, ce n’est pas si simple : certaines dépenses de fonctionnement, comme l’éducation ou la formation, sont essentielles pour l’avenir, tandis que certains investissements peuvent être totalement inutiles – par exemple, la construction d’une autoroute où personne ne circule, pour caricaturer.
Faut-il voir dans le niveau de dépenses d’un pays le signe d’une bonne ou d’une mauvaise gestion, ou plutôt le reflet de choix propres à son modèle économique et social ?
Les deux dimensions entrent en jeu. Il existe effectivement des enjeux de bonne gestion, mais aussi des choix politiques fondamentaux sur ce qui doit être socialisé ou non. Les dépenses publiques sont financées par des prélèvements obligatoires, soit des impôts, soit des cotisations sociales. Par exemple, en France, les retraites complémentaires versées par l’Agirc-Arrco sont considérées comme des dépenses publiques, car elles sont financées par des cotisations obligatoires. Dans d’autres pays, les retraites complémentaires sont assurées par des fonds de pension, pour lesquels vous avez un choix, au moins au niveau de l’entreprise ou de la branche d’activité. En France, c’est par exemple le cas de la complémentaire santé : les entreprises sont obligées de vous affilier à une complémentaire santé, mais il existe plusieurs mutuelles, plusieurs niveaux de couvertures avec des prix différents, etc. De ce fait, cela ne relève pas de la dépense publique.
Justement, la retraite : il y a un débat en France autour de son coût pour la société. Si l’on réintègre le financement réalisé par des fonds de pension dans les autres pays, la France dépense-t-elle tant que cela ?
L’exercice a été fait par le Conseil d’orientation des retraites (COR). La France consacre environ 14 % de son produit intérieur brut (PIB) aux retraites, soit plus que la plupart des pays voisins, à l’exception de l’Italie. Si l’on inclut les fonds de pension privés des autres pays, l’écart diminue, mais ne disparaît pas pour autant.
Sur les autres postes, où dépense-t-on plus par rapport à nos voisins européens ?
Eurostat fait régulièrement une décomposition du total des dépenses publiques par grandes fonctions politiques publiques : les retraites, la santé, la famille, la défense, l’éducation... Lorsqu’on rapporte ces sommes au PIB, pour permettre des comparaisons internationales, on s’aperçoit que le plus gros poste, dans tous les pays, c’est les retraites, et c’est là où l’écart apparaît le plus important. Mais, en fait, nous dépensons un peu plus que nos voisins à peu près partout, à de rares exceptions comme le poste « police, gendarmerie, justice » où nous sommes au même niveau que les autres.
Comment expliquer ce surplus de dépenses ?
Ce n’est pas nouveau et je pense que, fondamentalement, c’est lié au fait que nous avons l’habitude de tout demander à l’État. Comme je l’ai dit tout à l’heure, les collectivités locales représentent environ 20 % des dépenses publiques totales alors que ce chiffre est en moyenne de 30 % dans l’Union européenne et au-delà de 40 % dans les États fédéraux comme l’Allemagne. Nous sommes donc un pays très jacobin, où, depuis très longtemps, l’État doit intervenir chaque fois qu’un problème se pose. Et l’État ne peut résoudre le problème qu’au travers de la dépense ou de la réglementation.
Revenons sur les recettes... Depuis trois ans, Bercy se trompe beaucoup sur l’estimation des recettes publiques, notamment en matière de TVA. D’où viennent ces erreurs récentes ?
La prévision est un art difficile, surtout quand il s’agit de prédire l’avenir, a dit, à juste titre, Pierre Dac. Blague à part, les prévisions du ministère des finances reposent sur des projections macroéconomiques incertaines, comme le PIB, la consommation, l’évolution des prix... Ensuite, il faut traduire ces prévisions en recettes fiscales et là aussi, des erreurs peuvent apparaître.
Par ailleurs, il faut savoir que les prévisions internes du ministère des Finances peuvent différer des prévisions publiques, cette dernière étant souvent optimiste afin d’atteindre des objectifs affichés, comme le déficit de 3 % du PIB, dans le délai requis. C’était déjà le cas lorsque je m’en occupais il y a trente ans ! Le ministre des Finances n’a toutefois pas de raison de « truquer » ses prévisions de court terme car il sait qu’il sera rattrapé par la réalité quelques mois plus tard, ce qui peut être assez gênant politiquement parlant. Les erreurs récentes relèvent donc surtout de difficultés techniques.
Quand on parle du déficit, on le rapporte au PIB. Pourquoi ne calcule-t-on pas le déficit par rapport aux recettes de l’État, comme on calcule une marge dans une entreprise ou un taux d’épargne chez un ménage ?
C’est possible mais ce n’est pas la présentation habituelle en effet. La grande différence entre l’État et une entreprise, c’est que les recettes d’une entreprise ne dépendent pas totalement d’elle. L’État, lui, a la capacité de relever les impôts. Or, le PIB représente la somme des revenus du pays et donc, quelque part, l’assiette sur laquelle on prélève les impôts et cotisations sociales. D’où l’idée des économistes de rapporter le déficit de l’État à l’assiette sur laquelle il va prélever ses recettes.
La Commission européenne pousse les États à dégager un excédent primaire, c’est-à-dire hors intérêt d’emprunt. Pourquoi privilégier ce solde ?
Depuis longtemps, les économistes se sont posé la question de savoir s’il y avait un niveau de ratio de dette publique sur PIB au-delà duquel les créanciers de l’État se mettraient à s’inquiéter de ne pas être remboursés. Ils n’ont pas trouvé ! Aujourd’hui, le Japon a une dette de plus de 200 % de son PIB sans que cela pose problème. En revanche, certains pays ont connu des difficultés avec des dettes de 50 points de PIB. Donc la seule chose que les économistes sont capables de dire, c’est qu’il faut montrer aux banquiers et aux autres créanciers que la dette est sous contrôle.
Concrètement, cela signifie qu’il faut être capable de stabiliser la dette en pourcentage du PIB sur le moyen-long terme. De cette idée découle une formule, qui aboutit à la conclusion que pour atteindre cet objectif, il faut dégager un solde primaire. Ce solde est calculé en soustrayant les dépenses des recettes, mais sans inclure les intérêts de la dette.
Cette formule vous dit que si le taux d’intérêt de la dette est égal au taux de croissance du PIB, alors l’écart entre les deux taux est nul et le solde primaire qu’il faut dégager, c’est un solde primaire nul. Puis, si cet écart est positif, l’excédent primaire doit être d’autant plus élevé que la dette est élevée. Ce sont des sujets qui animent beaucoup la communauté des économistes.
Dans une tribune publiée il y a un an avec Olivier Blanchard, ancien économiste en chef du Fonds monétaire international (FMI), nous avions pris l’hypothèse d’un taux d’intérêt de la dette égal au taux de croissance du PIB. Dans ce cas, il faut un solde primaire nul. Nous n’y sommes pas du tout ! Le solde primaire de la France, c’est un déficit qui était égal, l’an dernier, à presque 4 points de PIB, soit 120 milliards d’euros. Ce chiffre constitue l’effort de redressement des comptes publics à réaliser pour stabiliser la dette. Bien sûr, selon les hypothèses que l’on prend, ce peut être un peu plus ou un peu moins.
Croit-on vraiment que la France pourrait être en faillite, comme veulent le faire croire certains politiques ?
Le risque, c’est que les banquiers et autres créanciers de l’État se mettent à douter de la capacité de l’État à payer ses intérêts et le principal de la dette. Dans un premier temps, cela se traduirait par une hausse des taux d’intérêt. Elle ne ferait qu’aggraver le problème, et nous faire rentrer dans un enchaînement qui se termine effectivement par un défaut de paiement. C’est catastrophique car, dans ce cas, plus personne ne vous prête. Vous devez alors couper brutalement dans les dépenses ou augmenter fortement les impôts, mais dans tous les cas cela se finit très mal.
On considère que l’indicateur pour savoir si les marchés s’inquiètent ou pas, c’est l’écart de taux d’intérêt avec l’Allemagne, sur une même échéance. Le dix ans en général. Cet écart de taux d’intérêt a un peu augmenté récemment à cause de la dissolution de l’Assemblée nationale, mais il reste encore très faible par rapport à ce qu’il était en 2011-2012 dans les pays comme l’Italie, l’Espagne, et même la France d’ailleurs.
Qu’est-ce qui a changé depuis ?
La Banque Centrale Européenne (BCE) ! Depuis la période 2011-2012, on sait que la BCE peut intervenir pour acheter massivement des obligations émises par les États de la zone euro. Mario Draghi a même dit en 2012 qu’il pouvait faire cela « whatever it takes », c’est-à-dire sans aucune limite, et la BCE s’est dotée juridiquement des moyens d’intervenir en quantité illimitée. L’instrument n’a jamais été utilisé, mais cela suffit à rassurer les marchés.
Sauf qu’ils pourraient se rappeler, un jour, que cette intervention n’est pas automatique, c’est-à-dire que normalement la BCE ne peut intervenir que si le pays concerné respecte les règles budgétaires européennes et présente une dette soutenable. Dans le cas de la France, ce n’est pas évident du tout.
On peut se dire que la BCE interviendrait forcément parce que la France est too big too fail et il est vrai qu’un défaut de paiement de la France aurait un tel effet cataclysmique qu’on l’imagine mal aujourd’hui, surtout dans le contexte géopolitique actuel. Mais, d’un autre côté, la BCE ne peut pas non plus laisser le pays s’endetter indéfiniment au risque de voir les autres pays, notamment ceux du Sud, relâcher leurs efforts. Et à ce moment-là, ce sont les Allemands, les Autrichiens, les Finlandais et les Hollandais qui ne seront plus d’accord. Et l’histoire se terminerait par la sortie d’un de ces pays de la zone euro. En conclusion, la BCE est soumise à deux risques existentiels et il est à craindre que nous ayons une crise un jour ou l’autre.
Le projet de budget 2026 de Sébastien Lecornu prévoyait un effort de 30 milliards d’euros pour réduire le déficit... Doit-on comprendre que s’il était voté, ce budget serait insuffisant pour rétablir les finances publiques ?
Avant même le budget 2026, il y a le budget 2025 puisque nous avons finalement réussi à voter une loi de finance et une loi de financement de la Sécurité sociale. L’effort qui est associé à ces textes représente 25 milliards d’euros cette année, si l’on utilise le même mode de calcul que celui utilisé par aboutir aux 120 milliards d’euros d’économie nécessaires. Et c’est atteint uniquement par une hausse des prélèvements obligatoires, avec quasiment aucune économie. Le projet Lecornu, c’est à peu près 25 milliards d’euros supplémentaires, obtenus pour moitié par des hausses d’impôts et pour moitié par une baisse des dépenses. Même s’il était mis en œuvre, nous aurions encore plus de la moitié du chemin à faire.
Nous avons assisté à de nombreux débats autour de la taxation des plus riches, notamment à propos de la taxe Zucman. Existe-t-il en France un déséquilibre dans la participation à l’effort national ?
Il est difficile de répondre de manière strictement objective, car la question relève en grande partie d’un choix politique. On peut néanmoins affirmer que les plus aisés paient déjà beaucoup d’impôts en France, davantage que dans la plupart des autres pays, et surtout davantage que le Français moyen, contrairement à ce que certains laissent entendre.
Il existe toutefois un problème mis en évidence par l’Institut des politiques publiques et repris par Zucman : les hypermilliardaires – c’est-à-dire les 300 ou 400 personnes les plus riches du pays – supportent effectivement un taux d’imposition inférieur à celui des milliardaires « ordinaires ». Cela tient à la composition de leur richesse, essentiellement constituée d’actions, avec des revenus principalement sous la forme de dividendes.
Pour un actionnaire classique, ces dividendes sont soumis à la flat tax de 30 %. Mais ceux qui disposent de moyens importants peuvent les faire remonter dans une holding, éventuellement familiale, qu’ils contrôlent et qui, elle, n’est pas soumise à la flat tax. Les sommes y sont réinvesties, ce qui accroît la valeur de la holding. En théorie, lorsque les parts sont revendues, la plus-value réalisée est imposée, elle aussi, à la flat tax : d’une certaine manière, le fisc finit par vous rattraper. Le sujet, c’est que ces hypermilliardaires ne vendent quasiment jamais leurs parts. Ils les transmettent à leurs enfants. Or, lors d’une donation ou d’une succession, les plus-values accumulées sont effacées : c’est un principe général de la fiscalité. C’est là que réside la véritable faille.
La solution ne consiste donc pas à instaurer la taxe Zucman ou à rétablir l’Impôt de solidarité sur la fortune, mais plutôt à imposer les plus-values latentes au moment des donations ou des successions. Si l’objectif est de cibler uniquement les hypermilliardaires, il suffit de n’appliquer ce mécanisme qu’au-delà d’un certain seuil, à définir. De manière plus générale, comme beaucoup d’économistes, je pense qu’il est préférable de mieux taxer l’héritage plutôt que le patrimoine constitué au cours d’une vie.
Le montant total des aides aux entreprises a aussi été montré du doigt. Existe-t-il réellement des cadeaux faits aux entreprises sans contrepartie ?
Lorsqu’on évoque les « cadeaux » aux entreprises, les montants avancés sont très variables, généralement compris entre 100 et 200 milliards d’euros. Mais que recouvrent réellement ces chiffres ? L’essentiel correspond aux allègements de cotisations patronales : ils représentent environ 80 milliards d’euros. S’y ajoutent ce qu’on appelle des dépenses fiscales, c’est-à-dire des dispositifs dérogatoires par rapport au droit commun qui réduisent l’impôt dû : cela inclut des réductions d’impôt, mais aussi des taux de TVA réduits, comme pour le logement ou la restauration. On y trouve également des taxes sur les carburants à taux diminué ou encore des exonérations spécifiques, par exemple pour les agriculteurs.
À côté de cela, il existe aussi des aides directes aux entreprises, d’un montant global d’environ 60 milliards d’euros. Comparé aux autres pays, la France se situe autour de la troisième ou quatrième place pour ces aides directes. Mais il faut souligner qu’en matière de prélèvements obligatoires, elle fait également partie des pays les plus fortement taxés. Il faut se rappeler que lorsqu’on évoque des prélèvements obligatoires de l’ordre de 1 500 milliards d’euros, soit un taux d’environ 45 % du PIB – l’un des plus élevés de l’Union européenne –, l’ensemble de ces déductions et allègements est déjà pris en compte. Sans ces derniers, la France serait très largement en tête, notamment pour les impôts de production.
Cela n’empêche évidemment pas de s’interroger sur la pertinence de certains allègements, notamment ceux liés aux cotisations sociales, et de se demander si ces 80 milliards d’euros sont bien ciblés. Mais il ne s’agit pas de cadeaux : ce sont des mécanismes qui évitent que les cotisations patronales atteignent des niveaux totalement hors norme par rapport à ce que l’on observe dans les autres pays.
Côté entreprises, les impôts sur la production demeurent très élevés en France ?
En 2021, une réduction de ces impôts a été engagée, notamment à travers la baisse de la cotisation foncière des entreprises et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Cette trajectoire devait aboutir à la suppression complète de la CVAE. Mais ce chantier a connu plusieurs reports, ajustements et reprises, et il n’est toujours pas achevé aujourd’hui.
Malgré cette dynamique de baisse, le niveau initial était si élevé que la France reste encore le deuxième pays de l’Union européenne en matière d’impôts sur la production, juste derrière la Suède. Ce pays en prélève beaucoup, mais pour une raison structurelle : la Suède adopte un modèle de protection sociale très « beveridgien », fondé sur des prestations universelles financées par l’impôt plutôt que par des cotisations. Ainsi, en Suède, les impôts sur la production – qui sont d’ailleurs en grande partie des impôts sur les salaires – servent directement à financer la protection sociale en substitution de cotisations patronales. Il existe en effet très peu de cotisations patronales dans ce pays.
Côté salariés, on entend parfois que le travail ne paie plus ou plus assez. A-t-on les moyens de réduire les cotisations sociales ?
Il y a effectivement un vrai problème ! À mon avis, le travail ne rémunère probablement pas suffisamment, ou en tout cas qu’il est largement perçu comme tel. Lorsque l’on combine les allègements de cotisations, la prime d’activité et d’autres dispositifs, on arrive à une situation où, pour améliorer votre salaire net de 100 euros, l’employeur doit, lui, débourser environ 500 euros. Il doit financer davantage de cotisations, compenser la baisse partielle de certaines aides comme la prime d’activité ou les allocations logement. Finalement, les augmentations de rémunération coûtent très cher aux entreprises, mais ne se traduisent que faiblement dans le pouvoir d’achat du salarié.
Il y a donc un vrai sujet. Mais la solution n’est pas simple, car nous n’avons plus les moyens de réduire les cotisations sociales. Nous devons aujourd’hui fournir un effort considérable pour reprendre le contrôle sur la dette. Idéalement, cela devrait passer en priorité par des économies, mais, dans le contexte politique et social français, il est très peu probable que cet effort repose uniquement sur des réductions de dépenses. Il faudra donc se résoudre à augmenter les prélèvements obligatoires.
La question, désormais, n’est plus de savoir quels prélèvements diminuer, mais lesquels devront être augmentés. Dans tous les cas, même si l’on se limite à une hausse modérée des prélèvements obligatoires, il n’existe plus aucune marge pour les réduire, qu’il s’agisse des cotisations ou des impôts.
Même en réduisant les prestations sociales qu’elles financent ?
De toute façon, une réduction des prestations sociales sera inévitable si l’on veut réaliser l’effort nécessaire, car la moitié des dépenses publiques correspond à des dépenses sociales. On ne peut pas faire un ajustement de 100 milliards d’euros sans toucher à ce poste. Je ne vois pas comment un tel effort pourrait être réalisé sans intervenir, par exemple, sur les retraites. Cela ne signifie pas forcément réduire les prestations en valeur absolue. Le sujet, aujourd’hui, serait plutôt de ne plus les indexer sur l’inflation.
Les ménages ont bénéficié de la suppression de la taxe d’habitation, de la transformation de l’ISF et de la mise en place de la flat tax. Quel a été le coût de ces mesures ? Et avec quelle efficacité ?
Depuis 2017, l’ensemble des baisses d’impôts et de cotisations sociales représente entre 50 et 60 milliards d’euros. Environ la moitié de cette somme concerne les entreprises, et l’autre moitié les ménages, avec notamment un bloc très important : la suppression de la taxe d’habitation. À elle seule, elle coûte autour de 20 milliards d’euros. C’est évidemment l’une des causes du déficit actuel.
Concernant les entreprises, la baisse du taux d’impôt sur les sociétés était nécessaire. On ne pouvait pas rester avec un taux de 33 %, alors que la moyenne des pays de l’OCDE tourne autour de 22 %. Il fallait donc l’abaisser, mais il aurait fallu simultanément réduire les dépenses publiques. Or, ces baisses d’impôt ont été décidées sans économies en parallèle : c’était une erreur.
La suppression de la taxe d’habitation n’a-t-elle pas été partiellement compensée par une hausse de la taxe foncière ?
Non. Si l’on observe la somme de la taxe d’habitation et de la taxe foncière, le total a nettement diminué ces dernières années. Il y a certes eu des augmentations de taxe foncière, mais elles ne sont pas plus marquées que celles observées auparavant. Historiquement, les collectivités locales ont toujours voté des hausses de taux, et celles des cinq dernières années ne sont pas plus fortes que celles de la décennie 2010. La raison est simple : les collectivités ont reçu en compensation de la suppression de la taxe d’habitation une part importante de TVA. Elles n’ont donc pas perdu de recettes, et en particulier les communes ont été intégralement compensées.
Donc, au final, c’est l’État qui a perdu des recettes ?
Tout à fait.
Si l’on veut agir sur les dépenses plutôt que sur les recettes, qui doit faire des efforts ?
Les efforts doivent être partagés. Lorsque l’on examine la composition des dépenses publiques – retraites, santé, collectivités locales, État, etc. –, il apparaît logique que chacun contribue à hauteur de son poids dans la dépense totale. Cela signifie que les retraités devront participer à l’effort, car les pensions représentent environ 25 % des dépenses publiques. Il faudra également agir sur les dépenses de santé, qui comptent pour environ 20 %. Les collectivités locales, qui pèsent elles aussi presque 20 % du total, devront être mises à contribution.
L’État devra également consentir des efforts. Mais si l’on considère les dépenses de fonctionnement de l’État et de ses agences, elles ne représentent qu’environ 12 % de l’ensemble. De plus, l’État a déjà fourni des efforts substantiels : les effectifs de la fonction publique d’État n’ont que très peu augmenté en trente ans. Dans les collectivités locales, en revanche, les effectifs ont progressé de 45 %, sans même compter les postes transférés par l’État en échange de transferts de compétences. Selon moi, il existe donc davantage de marges d’effort dans les collectivités locales que dans les services de l’État. Mais à chaque fois que cette idée est avancée, les élus locaux – toutes tendances politiques confondues – s’y opposent fermement.
Peut-on réellement réussir à faire cet effort, compte tenu du mode actuel de construction des budgets ? Autrement dit, on part des dépenses de l’année précédente et on ne fait qu’ajuster... Ne faudrait-il pas revoir complètement la manière d’élaborer le budget ?
Il le faudrait, et cette ambition existe d’ailleurs depuis longtemps. En 2001, nous avons adopté la loi organique relative aux lois de finances, qui fixe le cadre juridique de l’ensemble du processus budgétaire : présentation des budgets, débat parlementaire, vote des lois de finances.
À l’époque déjà, nous estimions anormal que le Parlement considère les « services votés » comme acquis et ne se prononce que sur les variations à la marge. Nous avions donc inscrit dans la loi le principe de justifier chaque dépense publique « dès le premier euro ». Mais en pratique, cela n’a jamais été mis en œuvre. Vingt-cinq ans plus tard, nous n’y sommes toujours pas parvenus.
