Le dérèglement climatique, qui s’accompagne de l’intensification des phénomènes extrêmes, prend de l’ampleur à un moment où les données disponibles concernant ces événements se multiplient à une maille de plus en plus fine. De plus, dans certains pays, et notamment en France, des stress-tests climatiques mis en place ces dernières années ont contribué à une montée en capacité des compagnies d’assurance sur ces modèles.
Ce double mouvement conduit à une connaissance accrue du risque, ce qui rend possible une segmentation qui jusque-là était, de fait, laissée de côté. Le savoir progresse, et avec lui des questions que l’on croyait résolues se rouvrent. En effet, le régime CatNat français, mis en place en 1982, s’appuyait sur le voile d’ignorance pour conforter le principe de solidarité nationale, dans la forme d’une surprime unique en pourcentage du tarif du contrat multirisque habitation (MRH), indépendante du risque et sans segmentation.
En 2024, le rapport Langreney, Le Cozannet et Merad1 sonnait déjà l’alerte : faisant suite à une série d’années déficitaires certains assureurs commençaient à mettre en place des différences tarifaires et/ou des règles de souscription plus strictes. En théorie économique, un tel ajustement tarifaire est une bonne pratique : censée donner un « signal du risque », la prime permet alors de responsabiliser les acteurs, qui prendraient leurs décisions en connaissance de cause. Et le marché ferait le reste...
Mais un tel mouvement, s’il se poursuit, menace aussi d’inassurabilité certains territoires, à l’image de ce que l’on observe dans d’autres pays. Il met en avant la tension entre solidarité et responsabilité que l’on pensait résolue par le régime avec la création des Plans de Prévention des Risques (PPR)2. Dans le contexte actuel, il pose aussi la question de savoir si l’assurabilité maintenue à tout prix ne retarde pas d’autant l’adaptation et la transition nécessaires face au changement climatique : faut-il continuer de socialiser les risques ou responsabiliser les territoires ? Nous nous appuierons ici sur des exemples pris dans d’autres pays pour tenter d’y répondre.
Social-démocrate, conservateur ou libéral ?
Dans un texte devenu classique, Esping-Andersen3 distingue trois modes de fonctionnement des États-providence. Si son propos concerne les domaines traditionnels de la santé, du chômage et de la retraite, il s’applique largement à l’analyse des régimes de protection contre les catastrophes naturelles.
Le premier modèle, dit « social-démocrate », est celui d’une couverture universelle de droit, financée par l’impôt. Pour les catastrophes naturelles, ce serait l’équivalent d’une « sécu climatique » à l’image de celle proposée l’an dernier par France stratégie4. Au-delà de fonds de secours, mis en place par certains pays ex-post, un système de protection financé par l’impôt et indépendant d’un contrat d’assurance n’existe pas aujourd’hui. On peut avancer plusieurs raisons à cela, telles que les contraintes budgétaires des États ou l’inefficacité d’un système où les incitations à la prévention deviendraient quasiment nulles.
Le deuxième modèle, qu’Esping-Andersen appelle « conservateur », garantit une couverture sous condition de contribution au dispositif, autrement dit si vous avez pris le soin de vous assurer. La plupart des régimes existants tombent dans ce schéma, avec des degrés divers de solidarité. Le Consorcio espagnol en est un bon exemple : en tant qu’assureur public, il couvre tous les « risques extraordinaires » moyennant une prime d’assurance indépendante de l’exposition. L’assurance n’est pas obligatoire mais conditionne la couverture.
Le troisième modèle est dit « libéral », en ce qu’il s’en remet au fonctionnement du marché dans la plupart des cas et ne s’intéresse qu’aux laissés-pour-compte. C’est le cas de Flood Re, le pool de réassurance britannique mis en place en 2016 pour répondre aux problèmes d’assurabilité, apparus face à la sophistication croissante des tarifs5. Les primes de réassurance proposées par Flood Re sont indépendantes du risque mais sont fonction des conditions de ressource, ce qui permet de créer une double solidarité de risque et de ressources6.
De plus, le pool est subventionné par l’ensemble des assureurs (donc les assurés des zones non risquées) à hauteur de leurs parts de marché en MRH, complétant la socialisation du système. La création de ce pool a permis la mise en place d’un programme de reconstruction résiliente post-sinistre (Build Back Better), financé par le pool et donc mutualisé sur l’ensemble des acteurs. Par choix, Flood Re ne couvre cependant que les particuliers7. Ce choix peut conduire à la situation récemment dénoncée dans la petite ville de Tenbury Wells, régulièrement inondée et dans laquelle les petits commerces, faute de trouver une assurance abordable, voire une assurance tout court8, commencent à fermer.
Mobiliser les territoires
Ce choix de socialisation sélective en Grande-Bretagne vient d’une volonté de responsabilisation des acteurs économiques, autres que les particuliers. On attend d’eux des décisions rationnelles sur la base d’un calcul de coût-bénéfice, qui les conduit effectivement à fermer leurs commerces. Si l’exemple de Tenbury Wells montre les limites d’un système à deux vitesses, on peut aussi examiner les résultats d’un autre régime dans lequel, cette fois, l’ensemble des acteurs font face à des primes ajustées au risque, du moins en théorie. C’est le principe du NFIP (National Flood Insurance Program) états-unien.
Le NFIP a été créé dans les années 1960 avec l’intention déclarée de remplacer les grands projets de prévention par des mécanismes assurantiels. L’idée était de résoudre tous les problèmes d’aménagement du territoire via la prime d’assurance, censée fonctionner comme incitation en signalant le risque9. Mais la cartographie qui devait servir de support au programme prend du retard et, lorsque les cartes deviennent disponibles, on se rend compte que les primes ne sont pas abordables. Se met en place un système fortement subventionné, que l’on essaie à différents moments de remettre en cause.
L’avant-dernière tentative remonte à 2012, au travers du Biggert-Waters Act, visant à remédier à une situation d’endettement chronique du NFIP vis-à-vis du Trésor américain, en introduisant des primes actuarielles exactes. Le résultat n’a pas tardé : les ménages exposés aux augmentations les plus importantes ont cessé de s’assurer (sans pour autant déménager), augmentant d’autant leur vulnérabilité. À partir de 2022, le NFIP a mis en place une nouvelle réforme, dans le but d’ajuster un peu plus les primes au risque réel. Ce nouveau tarif peut conduire à terme une augmentation de plus de 200 % pour près d’un tiers des ménages, ce qui ne manquera pas d’accentuer la chute du nombre de polices, et donc l’écart de protection10.
La responsabilisation des acteurs via la prime d’assurance repose sur l’hypothèse, classique en économie, de maximisation de l’utilité. En réalité, si la plupart des acteurs économiques font effectivement ce type de calcul pour leur prise de décision, il n’en va pas de même pour les particuliers. Ces derniers ont une mauvaise perception des risques, ce qui les conduit à sous-estimer ex-ante la possibilité de catastrophe naturelle11. Ils ont par ailleurs un attachement à leur lieu de vie qui va au-delà de paramètres économiques et qui les poussent à rester dans les zones exposées, même lorsqu’ils renoncent à s’assurer ou que leur assureur ne veut pas renouveler leur contrat. Il s’ensuit une situation similaire à celle de Tenbury Wells, avec un tissu économique qui se défait et des habitants qui, eux, ne veulent ou ne peuvent pas partir.
Responsabiliser autrement
En réalité, il n’y a pas de fatalité à choisir entre socialisation et responsabilisation, parce que responsabilisation ne veut pas nécessairement dire ajustement des primes au risque. C’est le pari fait par la Suisse qui, malgré une multiplicité de systèmes (public ou privé, obligatoire ou non suivant les cantons), maintient une solidarité forte, tout en reliant assurance, prévention, intervention et normes de construction.
La solidarité se manifeste à la fois dans une prime unique au niveau de chaque canton (donc indépendante du risque) et, spécificité suisse, dans l’existence de fonds de compensation entre assureurs. Au-delà ou en deçà de programmes de réassurance communs, les assureurs partagent les sinistres en fonction de leur part de marché, créant ainsi une « double solidarité », entre assurés, mais aussi entre assureurs12.
Dans les cantons bénéficiant d’un système public (80 % des biens assurés), les risques naturels et les incendies sont couverts par des établissements cantonaux d’assurance (ECA), qui ont le monopole de couverture. Ces établissements ont aussi la gestion des Sapeurs Pompiers. Cette architecture leur permet d’offrir une « triple protection » : l’assurance bien sûr, l’intervention durant la crise, qui permet de maîtriser le montant des sinistres, et la prévention, réduit la fréquence des risques.
Développer la prévention
La protection s’étend sur plusieurs volets13. Tout d’abord, les ECA mènent des actions de prévention ciblées post-sinistres (BBB) dans leurs cantons respectifs, à hauteur de 80 millions de francs suisses par an14. Ensuite, depuis 2016, ils sont partie prenante dans la mise en place de normes de construction qui ont valeur régulatoire pour les constructeurs. Enfin, ils sont associés à l’octroi de permis de construire. De cette manière, ils sont des acteurs incontournables de la définition et du maintien de zones dites rouges, dans lesquelles les nouvelles constructions sont interdites.
En ce qui concerne les grands projets d’infrastructure, le Conseil fédéral suisse a mis en place un plan de prévention « Gestion des dangers Naturels en Suisse », dans une approche intégrale, c’est-à-dire tenant compte de l’ensemble des acteurs impliqués dans la chaîne de mise en œuvre15. Si les cantons et les communes sont au cœur de cette stratégie, le plan implique également les assureurs privés et les ECA pour la mise en place de mesures de prévention ex-ante via des plateformes d’information16.
Face au réchauffement climatique, il faut donc à la fois socialiser les risques et responsabiliser les territoires, sans opposer ces deux versants de la résilience mais en essayant au contraire de les articuler l’un à l’autre. En Suisse, l’intégration de l’assurance et de la prévention est bien sûr facilitée par le fait que les ECA sont des organismes publics qui ont le monopole d’assurance dans leur canton. Mais l’exemple de Flood Re montre que l’on peut également mobiliser les acteurs privés en mutualisant les actions de prévention au niveau national.
En France, le système a été pensé autour des deux axes solidarité et responsabilité, avec des primes abordables et l’exigence d’une cartographie des risques via les Plans de Prévention des Risques (PPR). Depuis 1995, le fonds Barnier fonctionne surtout dans le financement de projets au niveau communal. Mais face à la croissance du risque de retrait-gonflement des argiles, c’est la prévention ciblée au niveau du bâti qu’il faut privilégier. Toute une stratégie de collaboration avec les assureurs, qui reste à construire.
