Introduit dans les Accords de Bâle 3 et mis en œuvre en droit de l’Union européenne par le règlement « CRR – Capital Requirement Regulation » du 26 juin 20131, le ratio de levier est calculé en divisant le montant des fonds propres de catégorie 1 par le montant de l’exposition totale de l’établissement et exprimé en pourcentage. Si, initialement, le CRR faisait seulement obligation aux établissements de crédit de publier leur ratio de levier, ceux-ci sont tenus, depuis le 28 juin 2021, de respecter à tout moment un ratio de levier supérieur ou égal à 3 %.
L’article 429 bis, § 1, point j) du CRR mentionne différentes exemptions dans le calcul des expositions, dont celle concernant l’épargne réglementée qu’un établissement de crédit doit légalement transférer à une entité du secteur public afin de financer des investissements d’intérêt général. Sur ce fondement, Crédit Agricole, qui est soumis à la surveillance prudentielle directe de la BCE, a demandé à celle-ci l’autorisation, en son nom et en celui de ses filiales, dont fait partie le Crédit Lyonnais (devenu LCL), d’exclure du calcul du ratio de levier les expositions constituées par les sommes qu’elle est tenue de transférer à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) au titre de l’épargne réglementée.
Après un premier refus annulé par le Tribunal de l’Union européenne2, la BCE a finalement autorisé Crédit Agricole et les entités du groupe à exclure la totalité de leurs expositions sur la CDC résultant des dépôts sur les livrets d’épargne réglementée du calcul du ratio de levier, à l’exception du Crédit Lyonnais, pour lequel cette exemption n’a été accordée que pour un montant égal à 66 % de ces transferts obligatoires. Par un arrêt du 14 avril 2021, le Tribunal a annulé la décision de la BCE refusant d’autoriser le Crédit Lyonnais à exclure du calcul du ratio de levier la totalité de ses expositions sur la CDC3. Saisie d’un pourvoi formé par la BCE, la Cour de justice annule l’arrêt du Tribunal et, statuant définitivement sur le litige, rejette le recours du Crédit Lyonnais.
À l’appui de son pourvoi, la BCE soutenait que le Tribunal était allé au-delà d’un simple contrôle de légalité de la décision refusant d’autoriser le Crédit Lyonnais à exclure du calcul du ratio de levier la totalité de ses expositions sur la CDC, en substituant sa propre appréciation du risque de vente en catastrophe à celle de l’institution.
Le Tribunal dépasse les limites de son contrôle juridictionnel
La Cour rappelle que la BCE dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans le choix d’accorder ou non une exemption sur le fondement de l’article 429 bis du règlement CRR, ce que le Tribunal avait d’ailleurs reconnu. Il en résulte que le contrôle juridictionnel que le juge de l’Union doit exercer sur le bien-fondé des motifs de la décision de la BCE ne doit pas le conduire à substituer sa propre appréciation à celle de l’institution, mais vise à vérifier que cette décision ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et qu’elle n’est entachée d’aucune erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir. Suivant une jurisprudence constante, le juge de l’Union doit vérifier non seulement l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées. En effet, lorsqu’une institution dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le respect des garanties procédurales, parmi lesquelles figure l’obligation pour celle-ci d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents de la situation en cause, revêt une importance fondamentale.
Or, la Cour observe que le Tribunal ne s’est pas borné à remettre en cause l’exactitude matérielle, la fiabilité ou la cohérence des éléments pris en compte par la BCE dans la décision litigieuse ou à établir que ces éléments ne constituaient pas l’ensemble des données pertinentes qui devaient être prises en considération par l’institution. En particulier, le Tribunal n’a pas remis en cause les constats opérés par la BCE concernant les caractéristiques de l’épargne réglementée l’ayant conduit à considérer que celles-ci ne permettaient pas d’écarter complétement tout risque que le Crédit Lyonnais puisse être obligé de procéder à des ventes en catastrophe, qu’il s’agisse des constats relatifs à la forte liquidité de l’épargne réglementée en l’absence de dispositions légales ou réglementaires limitant les retraits ou à l’obligation pour l’établissement de crédit de rembourser les déposants même pendant le délai de dix jours au terme duquel la CDC est tenue de lui restituer les sommes transférées.
La Cour considère que le Tribunal a outrepassé les limites de son contrôle juridictionnel en se livrant à sa propre appréciation du niveau de risque de ventes en catastrophe à la lumière des caractéristiques de l’épargne réglementée relevée par la BCE. Ainsi, le Tribunal a jugé, conformément à ce que soutenait le Crédit Lyonnais, que les caractéristiques de l’épargne réglementée constatées par la BCE en faisaient une valeur refuge pendant les crises bancaires, ce qui en réduirait le risque prudentiel pour l’établissement de crédit. Or, la BCE avait estimé que la qualité de valeur refuge de l’épargne réglementée ne s’opposait pas à ce que les déposants qui s’inquiètent de la solvabilité d’un établissement de crédit retirent les fonds qu’ils ont investis dans les produits d’épargne réglementée de cet établissement et effectuent un nouveau dépôt en épargne réglementée dans une banque perçue comme « plus saine ». L’importance et la croissance au fil du temps de l’exposition du Crédit Lyonnais sur la CDC pouvaient donc représenter un risque prudentiel.
Absence d’erreur manifeste d’appréciation de la BCE
Considérant que le litige est en état d’être jugé, la Cour de justice, après avoir annulé l’arrêt du Tribunal, se prononce sur le recours en première instance formé par le Crédit Lyonnais.
En premier lieu, la Cour déclare que le requérant n’a pas démontré que l’appréciation de la BCE relative au risque de ventes en catastrophe généré par ses expositions sur la CDC est entachée d’une erreur manifeste. La BCE avait estimé que les expositions sur la CDC résultant des dépôts effectués sur les livrets d’épargne réglementée représentaient un risque prudentiel faible, mais qui persistait, et avait pris en considération ce risque en limitant à hauteur de 66 % l’exclusion de ces expositions. La Cour relève notamment que le scénario de retraits auquel la BCE s’est référée ne constituait pas une hypothèse invérifiable et dépourvue de pertinence.
En second lieu, la Cour considère que le requérant ne parvient pas à démontrer que la BCE a commis une erreur manifeste d’appréciation en évaluant le risque de défaut de l’État en cas de défaillance de la CDC. En effet, l’institution s’est fondée sur la notation attribuée à la France par les agences de notation, qui n’était pas « la plus élevée possible » et à la cotation des contrats d’échange sur risque de crédit à cinq ans, qui impliquait « une probabilité de défaut [de ce pays] qui n’est pas nulle » et un risque de non-remboursement au Crédit Lyonnais des dépôts effectués sur les livrets d’épargne réglementée.
En conséquence, la Cour rejette le recours en première instance et confirme la décision de la BCE.
