De nouvelles règles ont été définies par le Comité de Bâle après la crise de 2008. Sur quels points ont-elles évolué depuis ?
La grande crise de 2008 a mis en évidence de nombreuses insuffisances sur le plan réglementaire ayant encouragé des prises de risques démesurées et de nombreuses faillites bancaires. La réponse du régulateur réside dans les règles communément dénommées Bâle 3. Elle a tout d’abord consisté en un renforcement de la composition du capital réglementaire, la prise en compte de risques insuffisamment reflétés dans le ratio de solvabilité (comme, par exemple, le risque de contrepartie sur les dérivés) et l’introduction de nouveaux ratios en matière de liquidité (Liquidity Coverage Ratio, LCR), d’équilibre de financement (Net Stable Funding Ratio, NSFR) et de levier (Leverage ratio).
Par ailleurs, le Comité de stabilité financière a défini de nouveaux standards (Total Loss Absorption Capacity, TLAC) visant à faire supporter aux actionnaires et créanciers le coût des faillites bancaires et non plus aux contribuables. Le chantier Bâle 3 s’est étalé sur de nombreuses années (par exemple, le ratio LCR a été défini en 2013) et le dernier train de réformes datant de 2017 – qui vise, entre autres sujets, à durcir les modalités de calcul des risques pondérés – ne sera appliqué en Europe qu’à l’horizon de 2030 voire 2032 pour certaines dispositions.
Pourquoi le processus d’adoption des derniers éléments du dispositif prend autant de temps ?
N’oublions pas que les accords conclus au sein du comité de Bâle doivent être suivis d’un processus de transposition. Celui-ci implique une proposition de la Commission puis un accord tripartite entre la Commission, le Conseil et le Parlement européens, préalable à la transposition elle-même dans les droits nationaux s’agissant de la directive (CRD). Nous en sommes actuellement au stade de la finalisation des discussions entre les trois parties, qui s’avère un peu difficile car les Européens visent quatre objectifs, à savoir (i) transposer totalement Bâle 3 (ii) en tenant compte des spécificités européennes, en réalité des spécificités de chacun des États membres (iii) sans que cela n’entraîne d’augmentation du capital exigé (iv), tout en conciliant les objectifs des grands et des petits pays, qui ne sont pas forcément convergents. Tout cela crée des frictions.
On doit également mentionner les difficultés techniques des textes sur de nombreux sujets, dont certains ont fait irruption ces dernières années et ont requis des réponses précises (par exemple, les problématiques ESG, les crypto-actifs, etc).
L’output floor semble rester un sujet de friction entre pays européens. Dans quelle mesure ? Quels sont les enjeux ?
En effet, c’est le cas. À titre de rappel, l’output floor, fixé à 72,5 % au terme d’une période de transition, vise à réduire l’avantage prudentiel des modèles internes des banques par rapport à la méthode dite « standard » pour le calcul des risques pondérés. Pour simplifier, les banques utilisant un modèle interne de calcul des risques pondérés devront également calculer ces derniers selon la méthode standard : un risque de 100 en méthode standard et qui serait estimé à 60 selon un modèle interne se verra appliquer le seuil plancher de 72,5.
Il existe aujourd’hui un débat sur le niveau d’application de ce seuil : les Etats membres dans lesquels de grands groupes bancaires ayant des activités transfrontalières ont leur siège (par exemple la France) souhaitaient une application de l’output floor au niveau consolidé – plus économe en fonds propres en raison des compensations possibles au niveau de ta tête de groupe. Les pays d’accueil des filiales de ces groupes souhaitaient au contraire une application au niveau des filiales, afin de conserver localement un coussin de fonds propres. On pensait qu’un accord avait été trouvé en juin 2023, consistant à retenir une application aux deux niveaux. Mais le texte européen prévoyait aussi que la commission produise un rapport d’étape sur cette question en 2028, ce qui a provoqué un raidissement des pays dits « host ». Ces derniers estiment en effet que le rapport en question pourrait conduire à remettre en cause l’accord scellé en juin, ce qui a créé un blocage des discussions. On peut penser que celui-ci sera levé prochainement.
Pourquoi prévoit-on une période de mise en œuvre des normes aussi longue ?
Les textes européens sont complexes et s’appliquent à toutes les banques (alors que les normales bâloises s’adressent essentiellement aux grandes banques internationales). L’industrie bancaire européenne devra donc procéder à de nombreux travaux de mise en œuvre, qui prennent du temps. En outre, la période de transition permet aussi de lisser dans le temps l’impact des nouvelles règles sur le calcul des exigences en capital.
La transposition de Bâle 3 devrait débuter en janvier 2025, avec une période de transition prévue jusqu’en 2032 pour certaines dispositions, tandis que d’autres seront d’application immédiate ou soumises à un calendrier plus resserré (l’output floor, par exemple, sera introduits par paliers jusqu’en 2030). Des discussions ont porté également sur certaines mesures dites transitoires (comme, par exemple, des règles de pondération plus faibles sur les entreprises non notées ou sur certains prêts immobiliers), certains pays plaidant pour leur expiration automatique à l’issue de la période de transition tandis que d’autres ont proposé un réexamen ultérieur de leur statut avec, à la clé, une prolongation éventuelle.
Il faut bien reconnaître que la diversité des banques européennes en termes de business model, de taille, d’actionnariat, etc. rend difficile la définition de règles homogènes et leur mise en œuvre rapide. À ce jour, il n’est pas possible de confirmer que les textes seront appliqués dès janvier 2025. Un retard, à l’instar de celui de six mois récemment acté en Grande-Bretagne n’est pas à exclure.
Quel est l’impact de Bâle 3 sur les exigences de capital des banques européennes ?
L’impact dépend d’un texte qui n’est pas finalisé. Néanmoins, sur la base des dernières estimations de l’Autorité bancaire européenne (EBA), l’impact n’est pas négligeable : l’exigence de Tier 1 est augmentée de 20 % pour les grandes banques systémiques européennes par rapport au standard bâlois, ramené à 16 % si on prend en compte les aménagements européens. Même si les banques se sont préparées, en constituant des coussins de capital, il n’en demeure pas moins que la période de transition pour l’application de l’output floor sera utile pour lisser ce coût prudentiel.
Les banques européennes sont-elles plus solides du fait de la mise en œuvre de Bâle 3 et cela a-t-il eu un impact sur leur notation (rating) ?
Incontestablement, les banques européennes sont beaucoup plus solides qu’il y a une quinzaine d’années. Par exemple, le ratio de fonds propres de base est actuellement proche de 16 % alors qu’il était inférieur à 9 % en 2008, et alors que les modalités de calcul du dénominateur (les risques pondérés) sont bien plus sévères aujourd’hui.
Oui, les ratings des banques européennes reflètent cette situation. La note moyenne des banques européennes a été abaissée consécutivement à la crise financière de 2008, qui a révélé certaines faiblesses intrinsèques. Puis celle-ci, au fil du temps, a retrouvé des niveaux plus élevés, synonymes de redressement des fondamentaux des banques. Plus récemment, les ratings des banques n’ont pas, dans l’ensemble, pâti de la crise du Covid-19, Moody’s ayant estimé notamment que la situation de capital de nombreuses banques leur permettrait d’absorber le choc – qui s’est avéré plus limité qu’anticipé – et de retrouver assez rapidement leur solvabilité d’avant le choc.
La récente crise des banques régionales américaines et l’adossement de Credit Suisse à UBS remettent-ils en cause la pertinence et l’efficacité du dispositif réglementaire ? Si oui, à quels changements réglementaires peut-on s’attendre ?
Il convient de rappeler deux évidences. La première est que ces faillites sont le résultat d’une prise excessive de risques par les banques en question, en particulier en matière de gestion du risque de taux. La seconde est que les règles prudentielles ont certes pour objectif de réduire la probabilité d’une faillite bancaire, aux moyens de ratios de capital et de liquidité, mais pas de l’éliminer complètement. L’activité bancaire repose par nature sur un fort effet de levier et sur la confiance des déposants, qui ne peut pas être contrôlée. Donc blâmer la réglementation, comme ce fut le cas après la grande crise financière, ne serait pas équitable.
Cela étant dit, trois enseignements principaux peuvent être tirés de ces évènements.
Le premier est que, même si certaines règles prudentielles du comité de Bâle ne s’appliquaient pas aux banques régionales américaines au vu de leur taille et de leurs activités essentiellement domestiques, il n’en demeure pas moins que les marchés ont été affectés au-delà des frontières, ce qui interroge sur le périmètre des normes bâloises. Or, on applique une réglementation allégée à un certain nombre de banques qui, par leur activité ou leur emprise de marché, peuvent néanmoins présenter un caractère systémique. À cet égard, il est intéressant de noter que les régulateurs américains ont publié cet été deux réglementations distinctes proposant d’abaisser à 100 milliards de dollars de total de bilan le seuil d’application des normes bâloises de calcul du capital et des exigences de bail-in, par rapport au seuil actuel de 250 milliards de dollars.
Le deuxième est que les pouvoirs publics, aux États-Unis et en Suisse, ont apporté un soutien exceptionnel pour faciliter le traitement de ces évènements, faisant précisément référence au caractère systémique de ces institutions pour justifier leur intervention. On voit ainsi le rôle central que continuent à jouer les pouvoirs publics dans la résolution des crises. Le récent rapport du Comité de stabilité financière note d’ailleurs que les autorités suisses, dans un souci de stabilisation immédiate des marchés, ont préféré un adossement à UBS plutôt que la mise en œuvre du plan de résolution initialement prévu pour Credit Suisse.
Le troisième est que, si certaines améliorations réglementaires peuvent être envisagées (s’agissant par exemple du calcul du ratio de liquidité), le président du Comité de Bâle a aussi récemment évoqué plusieurs pistes d’amélioration dans le domaine de la supervision, notamment en ce qui concerne l’équilibre entre une supervision basée sur des règles (rules based) et une approche plus qualitative. Cette approche doit permettre de mieux appréhender la qualité des business models des banques.
