Lorsque les accords de Bâle 3 ont enfin été finalisés en 2017, 13 années après les accords de Bâle 2 et sept années après celui sur une première vague de dispositions, l’attention s’est principalement focalisée sur les aspects quantitatifs : renforcement de la qualité des fonds propres, coussins contra-cycliques, coussins de conservation, introduction de ratios de liquidité, mise en place d’un ratio de levier... Déjà, les commentaires accompagnant la première vague de réformes en 2009 et 2010 avaient surtout porté sur les mesures techniques : introduction de l’Incremental Risk Charge (IRC), traitement des positions de titrisation...
De fait, les dispositions prudentielles quantitatives ont ceci d’intéressant qu’elles peuvent donner lieu à toutes sortes de simulations chiffrées, qui nourrissent autant d’argumentaires et servent aussi bien à saluer les apports du nouveau cadre prudentiel (les autorités gouvernementales et les superviseurs) qu’à les dénoncer (les représentants du secteur bancaire). On se souvient des dirigeants de BNP Paribas annonçant que les accords de Bâle 3 allaient coûter 6 points de croissance à l’Europe sur cinq ans, ou des prévisions de l’Institute of International Finance selon lesquelles ces accords menaceraient jusqu’à 9,7 millions d’emplois dans le monde.
Un aspect, en revanche, est resté peu commenté, alors qu’il est tout aussi structurant pour les banques : la gouvernance. Pourtant, les accords expriment vis-à-vis des organes de gouvernance des banques des attentes qui, combinées à d’autres formes de réponse à la crise financière de 2007-2008, ont durablement, quoique presque insensiblement, infléchi le mode de fonctionnement de ceux-ci.
Des attentes renforcées
La mise en œuvre des mesures des accords de Bâle 3 a incontestablement entraîné l’apparition généralisée de certains sujets dans les ordres du jour de l’organe de surveillance des banques. Ce surgissement s’explique naturellement en premier lieu par la nouveauté intrinsèque de ces sujets – en tout cas sous forme de règles prudentielles partagées. Tel est le cas du ratio de levier, qui faisait déjà l’objet de règles dans certaines juridictions (États-Unis et Canada notamment) mais qui, intégré pour la première fois aux accords bâlois, a dû être intégré aux indicateurs suivis par les organes dirigeants des banques. Corrélativement, dans le cas de la France, le risque de levier excessif a été explicitement ajouté aux différentes catégories de risques mentionnés par l’arrêté du 3 novembre 2014 relatif au contrôle interne (article 10 ab et chapitre IX), se trouvant donc intégré au périmètre des systèmes de surveillance dont le bon fonctionnement doit être examiné périodiquement par les organes de direction.
Mais au-delà de ces thèmes nouveaux, sur lesquels les organes de direction ont dû se pencher, et parfois se former, d’autres thèmes plus classiques ont trouvé une nouvelle place dans les travaux des organes de direction, en particulier des organes de surveillance.
Ainsi la liquidité est-elle devenue un point récurrent de l’agenda des conseils, et non plus un sujet traité seulement en cas de crise. Tirant les leçons de la crise de 2007-2008, l’introduction des ratios de liquidité à court terme (LCR) et à long terme (NSFR), l’obligation de mettre en œuvre des plans de rétablissement, des scénarios de crise, des limites de risque, combinée au renforcement attendu de l’implication des organes de gouvernance dans la gestion des risques ont brusquement érigé le thème de la liquidité en objet régulé, là où il n’était pas même présent dans les règlementations de certains pays. Certes, la gestion du risque de liquidité faisait déjà l’objet de dispositions réglementaires de longue date dans certains pays, dont la France avec son règlement 88-01 puis l’arrêté du 5 mai 2009, mais elle ne faisait pas l’objet de règles harmonisées à l’échelle européenne avant la transposition de Bâle 3.
Enfin, la gouvernance des banques a été sensiblement modifiée par les obligations renforcées de transparence introduites par Bâle 3. Au-delà de la transparence accrue sur les seuls fonds propres, prônée au titre du 3e pilier, le texte a redonné vigueur au mouvement vers la transparence, obligeant les organes de surveillance à accroître encore leur implication dans la communication financière.
C’est à travers leur transposition par la directive et le règlement sur les exigences de fonds propres, dits CRD (Capital Requirements Directive) et CRR (Capital Requirements Regulation), que les effets des accords de Bâle 3 en matière de gouvernance se sont particulièrement matérialisés.
S’appuyant sur les principes toujours affirmés dans les nouveaux accords bâlois et profitant de la transposition de ces derniers, en effet, l’Union européenne a choisi de renforcer considérablement les obligations en matière de gouvernance des banques, en introduisant par la directive de nouvelles dispositions minimales en la matière, à transposer par les États membres, tandis que les aspects plus quantitatifs des accords bâlois étaient repris dans le règlement directement applicable et, par conséquent, non susceptible d’options nationales.
Gardons à l’esprit qu’en parallèle de la publication des premiers éléments de réforme de Bâle 2 en 2009, et de la poursuite des travaux ayant abouti à la finalisation des accords de Bâle 3, le Comité de Bâle a travaillé en profondeur sur la gouvernance, publiant une première révision de ses principes en 2010, puis une nouvelle version en 2015.
Le renforcement attendu de l’implication des organes de gouvernance en matière de gestion des risques s’est notamment traduit par l’obligation, posée par l’article 88, § 3, de la directive, de créer au sein de l’organe de surveillance un comité spécialisé, chargé de « conseille[r] l’organe de direction pour les aspects concernant la stratégie globale en matière de risques et d’appétit global pour le risque de l’établissement ». De même doivent être créés un Comité des rémunérations et un Comité des nominations – autres sujets de gouvernance. Cette obligation a été transposée en France à l’article L. 511-89 du Code monétaire et financier et précisée à l’article 241-1 de l’arrêté du 3 novembre 2014 relatif au contrôle interne. Depuis lors, les comités des risques des conseils d’administration ou de surveillance, légalement composés exclusivement d’administrateurs non exécutifs, ont développé une activité particulièrement soutenue dans les banques : la plupart se réunissent selon une fréquence mensuelle et la liste des sujets abordés s’étoffe année après année, au gré notamment des attentes croissantes exprimées, dans le cas des banques des pays participant au mécanisme de supervision unique, par la BCE.
Un esprit sain
Si les accords de Bâle 3 proprement dits n’expriment pas spécifiquement d’attentes en matière d’implication des organes de gouvernance, ils ont eu un impact discret mais direct à travers, d’une part, l’introduction de nouvelles règles prudentielles structurantes qui ont par conséquent surgi dans les ordres du jour des organes de gouvernance, d’autre part le renforcement des obligations de transparence qui ont encore accru l’attention envers la communication financière. Ils ont également eu un impact indirect en Europe à travers leur transposition par CRD4. Surtout, ils doivent être mis en regard d’autres travaux bâlois, les orientations sur la gouvernance, qui ont fait l’objet de deux mises à jour tandis que se négociaient les accords prudentiels quantitatifs, dessinant la saine gouvernance attendue des banques.
