La Commission européenne a décidé de procéder à la révision du mécanisme de résolution bancaire1, créé après la crise de 2008, du fait de la résistance des États membres à créer un système européen d’assurance des dépôts (SEAD). Un nouveau cadre pour la gestion des crises bancaires (Crisis Management and Deposit Insurance – CMDI) a été mis en chantier pour parvenir à une révision de la directive sur la résolution et le redressement, la BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive)1.
La volonté de redémarrer l’Union bancaire, appuyée par François Villeroy de Galhau, Gouverneur de la Banque de France, lors du Forum financier Eurofi du 10 septembre 2021, conduit à préconiser l’extension à la « classe moyenne bancaire2 » des règles européennes de résolution actuellement applicables aux seules banques systémiques. Cette révision soulève un certain nombre de questions qui méritent examen.
Pour quelles finalités ?
Quelles seraient, tout d’abord, les finalités d’un système de résolution européen universel ? L’idée d’appliquer aux banques un dispositif de résolution s’exerçant en amont du droit commun de la faillite commerciale est apparue pour lutter contre le phénomène de paniques bancaires. Avec la crise de 2008 et le renflouement de banques défaillantes par les contribuables, s’est ajoutée la volonté d’éviter un impact excessif sur les finances publiques, pouvant conduire à dégrader l’appréciation d’un État souverain, comme lors de la crise bancaire en Islande.
Ceci a conduit le Haut Conseil de stabilité financière à fixer les critères d’un dispositif de résolution bancaire3. La finalité première est d’éviter un dysfonctionnement majeur du système bancaire, tout en protégeant les fonctions économiques vitales. C’est pour cela qu’en Europe comme aux États-Unis ont été intégrées, au niveau communautaire d’un côté, fédéral de l’autre, les banques considérées comme systémiques (environ 130 banques sur les 6 000 de l’Union européenne). Des deux côtés de l’Atlantique, les banques de moindre importance ont fait l’objet d’un traitement différencié et national.
Aujourd’hui, plusieurs arguments sont avancés pour justifier l’extension des règles des grandes banques à la « classe moyenne » : certains États continueraient à renflouer des banques ne relevant pas du contrôle de la Banque Centrale Européenne (BCE). Certes, mais il est avéré que certains établissements, sans être systémiques dans l’Union européenne, peuvent représenter un risque systémique pour l’économie réelle (ménages et entreprises) du pays. Pour autant, les écarts de situation sont patents entre les États membres. Le rapport de la Cour des comptes européenne sur le mécanisme de résolution4 met en évidence le travail de coordination qui doit être encore réalisé pour réduire les écarts excessifs de traitement.
« Qui trop embrasse mal étreint »
Le deuxième argument en faveur de l’extension des règles de résolution est d’accélérer la consolidation bancaire en Europe. Mais, faut-il détourner de sa finalité le mécanisme de résolution pour permettre aux grands groupes de certains pays de racheter des établissements de la « classe moyenne » ? L’expérience prouve que le détournement de finalité d’un instrument peut être dangereux. La comparaison avec les États-Unis montre que les « Community Banks » sont intégrées dans l’économie réelle (ménages et PME) au travers du modèle « originate to hold ». Leur taille limitée combinée avec le dispositif de garantie des dépôts réduit le risque de les voir entraîner un phénomène majeur de panique bancaire. Il faut noter leur grande similitude avec les membres de la « classe moyenne bancaire » européenne.
En conséquence, persister dans l’idée d’étendre les règles actuelles de la résolution à la classe moyenne serait vouloir faire croire que l’universalité de protection des acteurs économiques européens et des économies de nos pays passe par une uniformisation. Ce n’était nullement la position de l’ancienne présidente du Conseil de résolution unique (précitée). Sans doute faudrait-il se rappeler l’adage populaire « Qui trop embrasse mal étreint ».
Contrairement aux États-Unis, qui acceptent une éventuelle faillite bancaire et soumettent au dispositif de résolution les seules banques systémiques, les « National Banks », en excluant les « Community Banks », le dispositif européen est fondé sur l’idée d’une intervention anticipée avant la faillite, pour l’éviter. Le dispositif de résolution actuel comprend plusieurs axes : des exigences de fonds propres5, des règles relatives à la répartition des charges en cas de recours à une mesure de résolution6, la constitution d’un Fonds de résolution unique (FRU)7. Mais, à ce jour, seules les banques d’importance systémique sont sous la supervision directe de la BCE et soumises à ce dispositif, les autres relevant de leur régulateur national. Le dispositif est donc « à deux vitesses ».
Les modifications envisagées reposent sur plusieurs axes de réflexion :
– mettre fin au système actuel à deux vitesses ;
– assurer une égalité de traitement entre les acteurs, en s’assurant d’une action cohérente entre les trois sources de financement : Fonds de résolution unique (FRU), Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) et d’autres interventions publiques ;
– assurer une égalité de concurrence, en favorisant la sortie du marché d’établissements non viables, qui ne doivent pas être renfloués ;
Ce faisant, des questions se posent inévitablement : les « petits établissements » peuvent-ils supporter le poids financier d’un tel dispositif ? Quelle est la limite entre mesures d’urgence et interventionnisme économique public ?
Dispositif d’urgence ou interventionnisme ?
En France, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) défend quatre axes de travail8 qui ne vont pas, eux aussi, sans soulever des questions :
– élargir le périmètre de la résolution à davantage de banques en privilégiant un financement par la/les banques (bail-in) ;
– fermer la porte au contournement par les États de la résolution par des interventions publiques : limitation en nombre des interventions préventives, subordination de celles-ci aux conditions des autres aides (d’État) à la restructuration, suppression des interventions en liquidation alternative en privilégiant le transfert de tout ou partie d’une ou plusieurs branches d’activité d’un établissement en résolution, le recours à un établissement relais chargé de recevoir tout ou partie des biens ou droits d’un établissement en vue d’une cession ;
– modification du ratio d’exigence de fonds propres, conçu comme la première ligne de défense pour toutes les banques ;
– réétudier le financement du FGDR en établissant une hiérarchie des créanciers et un encadrement strict des interventions hors résolution.
On peut notamment se demander si les mesures contenues dans le second axe relèvent du traitement d’une situation d’urgence ou d’un interventionnisme économique public, ou encore si ne poindrait pas de manière sous-jacente une volonté du régulateur de réduire le nombre d’établissements financiers9 en contraignant certains à des fusions ou cessions...
Financement public ou privé ?
Les règles visent à faire supporter une éventuelle défaillance d’un établissement en premier lieu par ses actionnaires, puis par ses créanciers, puis par la collectivité des banques au travers du FRU, constitué à cette fin et alimenté par une cotisation des établissements et, en dernier lieu, par ses clients-déposants.
Il a donc été clairement fait le choix d’un financement privé, d’abord par l’établissement lui-même et de manière préventive (exigence de fonds propres), ensuite par le FRU, alimenté par une cotisation des établissements.
Une mesure doit faire l’objet d’une mention particulière car elle ne procède ni de la résolution ni du renflouement d’un établissement : la garantie des dépôts de la clientèle, acquise à ce jour à hauteur de 100 000 euros par personne, tous avoirs confondus10. Il s’agit là de dispositifs nationaux et la garantie des dépôts est très différente selon les États membres de l’Union européenne.
La révision du dispositif vise à harmoniser à l’échelle européenne la garantie des dépôts de la clientèle des banques. On peut sans doute considérer que les intentions d’évolution du dispositif de résolution bancaire sont louables dans leur principe, mais si l’on étend celui-ci aux établissements de moindre importance (Less Significant Institutions – LSI), qui ne seront probablement pas en mesure de constituer les coussins financiers exigés, quel en sera le financement ? Ces établissements seront-ils en mesure de supporter la contribution exigée ? À moins que l’objectif soit de les faire disparaître ?
