Les banques européennes doivent rester maîtres du jeu

Il ne faut jamais perdre de vue le point de départ de l’ambition européenne. L’Union bancaire, c’est la constitution d’un marché bancaire européen unique. L’essentiel n’est pas la constitution de trois piliers d’un temple institutionnel mais celle d’une Union bancaire économique, c’est-à-dire un marché bancaire unifié, sans obstacle à la circulation du capital et de la liquidité au niveau européen, permettant une gestion des groupes bancaires au niveau européen. C’est également indispensable à la réalisation d’une Union des marchés de capitaux.

Il est important de renforcer l’Union bancaire pour réduire la fragmentation actuelle du marché bancaire européen. En effet, la fragmentation est un obstacle à la consolidation transfrontalière, qui permettrait de réduire la sur-bancarisation et de redresser la rentabilité des banques européennes, qui est deux à trois fois plus faible que celle des banques américaines ; elle ne permet pas une gestion optimale du capital et de la liquidité des groupes bancaires européens ; elle conduit à un effacement des banques européennes au niveau mondial : la capitalisation de la première banque américaine est équivalente à celle des dix premières banques européennes. Les banques américaines détiennent aujourd’hui plus de 50 % de part de marché de la banque de financement et d’investissement en Europe. Cela aura des conséquences majeures à long terme sur le financement de l’économie européenne, sa souveraineté et sa place dans le monde.

Enfin, la fragmentation bancaire entraîne celle du marché des capitaux : pas de marché des capitaux unifié sans marché bancaire unifié. Comme, en Europe, les trois quarts des financements externes viennent des banques, cela crée une contrainte énorme sur leur bilan. Or, celui-ci est enserré par la réglementation prudentielle : sans grand marché des capitaux, on peut donc prévoir une difficulté récurrente à financer les besoins de la transition énergétique, de la digitalisation, de la souveraineté européenne et du vieillissement.

Dans son étude « The EU Banking Regulatory Framework and its Impact on Banks and the Economy » de janvier 2023, Oliver Wyman évalue à 4 000 milliards d’euros l’écart de capacité de financement des banques européennes par rapport aux banques américaines, dû aux écarts de réglementation, et ce chiffre va presque doubler avec la finalisation de Bâle 3.

Sur le plan réglementaire encore, texte après texte, de nouvelles barrières sont érigées. Dans le paquet bancaire en cours d’élaboration (CRR3/CRD6), le Conseil a voté une application de l’output floor au niveau individuel. Et même dans l’application des ouvertures que permettent les textes actuellement en vigueur, il y a des blocages : les exemptions de MREL interne (Minimum Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities) devraient être aisées à obtenir au sein d’un même État membre, sans conditions supplémentaires allant au-delà de ce que les textes prévoient, dès lors que les exigences de capital sont satisfaites. Ce n’est pas le cas, comme en témoigne la politique du Conseil de résolution unique en la matière.

Les banques françaises ont contribué à 35 % du Fonds de résolution unique (FRU), cette règle doit être revue. La répartition des contributions au FRU doit être entièrement refondée. Elle pèse excessivement sur les banques françaises et thésaurise des ressources qui seraient utiles au financement de l’économie réelle.

Il est hors de question qu’une réforme du cadre de gestion des crises aboutisse à une augmentation des contributions françaises ou à sa possibilité.

Par ailleurs, en cas de crise, l’impact serait systémique si les banques françaises devaient renflouer le FRU à hauteur de 35 %. Pour ces dernières, c’est une ligne rouge de toute réforme de l’Union bancaire.

La gestion de crise doit devenir véritablement européenne, sous le contrôle des autorités européennes, avec une application similaire dans tous les pays.

Depuis l’entrée en vigueur complète de la BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive) en 2016, les États membres ont utilisé tous les moyens à leur disposition pour sauver leurs banques en contournant la résolution. Un tel contournement s’est fait au détriment des règles de la concurrence, car des banques de petite et moyenne tailles ont eu accès à des ressources mutualisées, sans en payer le coût approprié ex-ante (exigences de MREL) et ex-post (partage du fardeau par les actionnaires et les créanciers).

Il faut donc aller vers une application des règles européennes à un plus grand nombre de banques et à une mise en œuvre qui soit homogène, sous le contrôle des autorités européennes. C’est-à-dire une définition harmonisée du Public Interest Assessment (PIA) et du least cost test, une application stricte des règles en matière d’aide d’État. Aujourd’hui nationales pour la grande majorité des banques de petite et moyenne tailles, les analyses et les décisions doivent devenir européennes afin d’assurer la transparence et le respect des règles de concurrence indispensables à ces décisions.

En amont, les crises doivent avant tout être anticipées. Une intervention précoce des superviseurs, Mécanisme de supervision unique (MSU) et Conseil de résolution unique (CRU), est nécessaire afin de prévenir les défaillances et limiter les résolutions et les liquidations, plus coûteuses.

Le marché bancaire européen a besoin d’être assaini et consolidé. C’est pourquoi il faudrait une attitude plus proactive vis-à-vis des banques en difficulté, conformément à l’article 27 de la BRRD ; une intervention plus précoce, sans laisser la situation se dégrader au point d’en arriver à des valeurs d’actif net négatives, afin de trouver des solutions d’adossement. Une supervision accrue du MSU est ainsi nécessaire pour les banques de petite et moyenne tailles, et surtout les plus faibles d’entre elles ; les aides d’État doivent faire l’objet d’une application stricte, qui doit être contrôlée. Enfin, l’absorption de ces banques doit être privilégiée et portée par des mécanismes d’incitation, en dernier recours par la menace du retrait de l’agrément. Plus on attend, plus c’est difficile et coûteux. L’expérience du FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation) américain montre qu’une intervention précoce limite les coûts.

La BRRD a posé le principe fondamental du remplacement du bail-out financé par les contribuables-citoyens par le bail-in supporté par les actionnaires et créanciers des banques.

Or, les contributions au Fonds de résolution unique (FRU) ou celles qui financent les Fonds de garantie des dépôts (FGD) sont finalement payées par les clients des banques, donc par les citoyens, car, comme dans toute entreprise, les coûts sont répercutés dans le prix des produits ou des services. L’intervention de ces fonds doit donc être un ultime recours. Les pertes doivent être essentiellement absorbées par les actionnaires et les créanciers.

Par ailleurs, le point de départ de la Commission européenne et des États membres dans la réflexion sur la gestion de crise, qui est que les petites et moyennes banques ne pourraient pas émettre de Minimum Required Eligible Liabilities (MREL) est inexact : les petites et moyennes banques peuvent émettre des MREL, et elles le font.

Les banques françaises l’avaient prouvé en recensant les émissions de MREL des banques moyennes et petites. En particulier dans les pays nordiques, où les autorités ont été directives sur ce sujet, les petites banques ont émis du MREL. Certaines petites et moyennes banques n’en émettent pas, soit parce qu’il a un coût qu’elles préfèrent ne pas supporter alors qu’il reflète leur risque, ce qui est inacceptable, soit parce qu’elles ne sont pas viables et de ce fait ne peuvent convaincre les investisseurs.

L’Autorité bancaire européenne (EBA) vient de confirmer notre analyse en publiant, en janvier 2023, le rapport intitulé « EBA MREL Quantitative Monitoring Report and Impact Assessment ». Il montre que les banques européennes émettent du MREL, sauf lorsqu’elles ont des difficultés financières.

Ainsi, toutes les banques doivent émettre du MREL afin d’internaliser le coût de leur systémicité, qui peut même se matérialiser à une échelle très locale. Celles qui ne le peuvent pas ne sont pas financièrement viables et doivent sortir du marché par une action précoce des superviseurs en anticipation d’une défaillance probable.

La règle qui impose aux banques d’utiliser le renflouement interne au moins à hauteur de 8 % du Total Liabilities and Own Funds (TLOF) pour accéder au FRU doit être sanctuarisée. En effet, le renflouement interne qui permet de faire absorber les pertes et de reconstituer les fonds propres par les actionnaires et les créanciers de la banque est un des dispositifs clés pour éviter l’aléa moral, maintenir une égalité de concurrence entre établissements tous soumis à une règle similaire, et finalement ne pas faire supporter le coût de la résolution aux clients-citoyens européens.

Les interventions des fonds de garantie des dépôts (FGD) ne peuvent pas être considérées comme du bail-in et ne doivent donc en aucun cas être utilisées pour atteindre ce seuil de 8 %.

L’utilisation des FGD ou du FRU pour la restructuration bancaire revient en effet à une forme de bail-out par les clients des banques saines, qui en subissent finalement le coût, en contradiction avec un des premiers objectifs du cadre de gestion de crise. Ainsi, ce sont bien les fonds constitués au préalable par les actionnaires et créanciers de la banque défaillante (c’est-à-dire les coussins de MREL) qui doivent être appelés en priorité, et non les fonds constitués par d’autres banques et dont le coût est finalement supporté par leurs clients, et donc les citoyens européens.

Les banques non viables doivent sortir du marché et ne pas être renflouées par des aides publiques ni des ressources mutualisées (c’est-à-dire FRU ou FGD).

Les mesures préventives de soutien sont souvent détournées de leur objectif premier et devraient être évitées. En effet, elles maintiennent souvent en vie des établissements non viables, pour des raisons politiques locales.

L’utilisation des FGD à cette fin peut donc être considérée comme une distorsion de concurrence (surtout si elle échappe au contrôle des aides d’État), car ces ressources versées par les autres banques sont utilisées pour maintenir artificiellement des banques qui participent à la sur-bancarisation européenne et à la sous-profitabilité des banques de l’Union.

S’agissant des établissements en difficulté pour lesquels aucun intérêt public à les maintenir en vie n’est identifié, il faudrait procéder à leur liquidation et à leur sortie effective du marché, avec une réduction des capacités de production qu’appelle le superviseur européen, et ce dans un calendrier préalablement défini.

Si, néanmoins, les FGD devaient être activés, une seule intervention serait possible. Il va également de soi que toute intervention de leur part ne peut s’envisager que dans la mesure où elle préserve les intérêts des déposants couverts et en aucune manière ceux des actionnaires ou des créanciers.

Une Union bancaire économique, sans barrière à la circulation du capital et de la liquidité au sein d’un même groupe, c’est l’enjeu. L’essentiel est dès lors de mettre fin à la fragmentation du marché bancaire, de refonder la répartition des contributions au fonds de résolution, de mieux anticiper et gérer les crises au niveau européen, et enfin de préserver l’égalité de concurrence et l’égal partage du fardeau.