Une banque centrale, banque des banques, est une institution financière chargée de missions dites monétaires, à savoir l’émission de la monnaie, la conduite de la politique monétaire et la supervision des systèmes de paiement. L’émission de la monnaie est qualifiée de droit régalien : sur le plan étymologique, droit du roi (rex) découlant de sa souveraineté et, par extension, celle de l’État souverain. L’État (autorité souveraine s’exerçant sur un peuple et un territoire déterminé) se distingue du gouvernement (ensemble des services d’un État), même si les frontières demeurent poreuses. Alors, une banque centrale peut-elle être indépendante ?
Des institutions séculaires,
une indépendance récente
Si les premières banques centrales ont été créées dès le XVIIe siècle (1688 pour la Sveriges Riksbank, 1694 pour la Banque d’Angleterre) – la Banque de France est née en 1800, la Réserve fédérale (Fed) en 1913 –, il faudra attendre les années 1980-1990 pour que leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique se généralise. L’indépendance s’entend comme l’absence de subordination à une autorité extérieure.
L’article 1 de la loi du 4 août 1993 dote la Banque de France du statut d’indépendance afin d’assurer la continuité et la permanence de l’action de la politique monétaire, la dégageant des préoccupations de court terme et confortant ainsi sa crédibilité. Cinq ans plus tard, la Banque Centrale Européenne (BCE) est créée. L’article 130 du Journal officiel de l’Union européenne du 9 mai 2008 stipule que « dans l’exercice des pouvoirs et dans l’accomplissement des missions et des devoirs qui leur ont été conférés par les traités et les statuts du Système européen des banques centrales et de la BCE, ni la Banque centrale européenne, ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de décision ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions, organes ou organismes de l’Union, des gouvernements des États membres ou de tout autre organisme ».
Précisément, l’indépendance d’une banque centrale se décompose en deux niveaux : les objectifs d’une part, les instruments d’autre part. L’objectif premier donné aux banques centrales est, quasi universellement, celui de la stabilité des prix. D’autres objectifs (complémentaires) peuvent être la croissance ou le plein-emploi (la Fed poursuit ces trois objectifs, alors que la BCE n’en a qu’un : la stabilité des prix). Elles peuvent ensuite disposer de la liberté des instruments (taux d’intérêt, achats d’actifs...). On parle alors d’indépendance juridique vs pratique, ou encore, tout simplement, d’indépendance forte, intermédiaire ou faible. Clairement, l’indépendance d’une banque centrale s’entend avant tout à l’égard du pouvoir exécutif.
Une indépendance de plus en plus contestée depuis la grande crise financière
La crise financière mondiale de 2008 et ses suites ont mis en doute l’indépendance des plus grandes banques centrales, y compris en Europe, alors que la BCE a été construite sur le modèle de la Bundesbank, l’une des banques centrales les plus indépendantes, attachées à la sacro-sainte stabilité monétaire.
L’indépendance des banques centrales est cruciale pour défendre la stabilité économique et financière mondiale. En agissant comme des gardiennes neutres, relativement libres des pressions politiques, elles évitent les politiques court-termistes (inflation excessive, bulles spéculatives...) qui menacent l’équilibre global, tout en permettant une coopération internationale indispensable pour prévenir les crises systémiques.
Dans les années 1970, il n’était pas rare de voir des responsables politiques influencer les taux directeurs à des fins électorales, ce qui conduisait ensuite à une inflation élevée. La fin de l’étalon-or, le 15 août 1971, décidée unilatéralement par les États‑Unis, a introduit de nouveaux risques financiers, notamment le risque de change, et a contribué à la déréglementation ainsi qu’à la montée de la financiarisation à outrance des économies. L’ancrage nominal stable a alors disparu progressivement, les stratégies de ciblage direct de l’inflation se sont généralisées et de nombreuses banques centrales, dont la Fed notamment, sont devenues indépendantes du pouvoir politique.
Mais la crise financière mondiale de 2008 a rebattu les cartes. La surveillance macroprudentielle, les prêts de la Fed aux banques pour racheter d’autres banques, les programmes de rachat de dettes d’État ou encore l’acceptation d’actifs toxiques comme collatéral ont ravivé le débat et vivement questionné l’indépendance des banques centrales. Dix ans après la crise financière, plusieurs responsables politiques, aux États‑Unis, en Turquie ou en Inde, ainsi que certains partisans du Brexit vilipendent leurs banquiers centraux, tandis que les gouvernements du nord de l’Europe tentent de contrer la politique de rachat d’actifs de la BCE.
Condition indispensable pour une stabilité financière mondiale
L’indépendance, en limitant la soumission au court‑termisme de la sphère politique, permet de donner une vision de long terme à la banque des banques et à l’ensemble des agents économiques. Leur confiance repose en effet sur sa crédibilité ; elle ancre les anticipations d’inflation et réduit les coûts de la désinflation, les acteurs économiques croyant en son engagement envers la stabilité des prix. La crédibilité liée à cette indépendance n’est toutefois acquise que si la banque centrale rend des comptes en toute transparence au public et aux marchés, leur permettant d’anticiper ses actions et réduisant ainsi la volatilité en minimisant le risque d’instabilité.
La stabilité financière mondiale, l’une des prérogatives des banques centrales, constitue un bien public mondial, comme l’a souligné Joseph Stiglitz : elle repose en effet sur la non‑rivalité (un environnement financier stable bénéficie à tous) et la non-excluabilité (impossibilité d’empêcher un pays d’en profiter). L’indépendance, en séparant les politiques monétaires des autres politiques conjoncturelles, amène à stabiliser la sphère financière.
Une ingérence des politiques
à surveiller
Les cas d’ingérence des politiques dans les missions des banques centrales sont nombreux dans l’histoire et souvent synonymes ou précurseurs de récession, voire de crises. Citons quelques exemples : l’Allemagne, dans les années 1930, avec la Reichsbank ; l’Inde, en 2018-2019, amenant les gouverneurs et sous-gouverneurs de la Reserve Bank of India à démissionner suite aux injonctions de l’exécutif dans la politique monétaire ; la Turquie, dont le président Erdogan a limogé pas moins de cinq gouverneurs depuis 2017, politisant de facto la banque centrale (l’inflation a atteint 85 % en 2022).
En revanche, le succès de la lutte contre l’hyperinflation au Brésil, grâce à la création du real (en lieu et place du cruzeiro), n’a été possible qu’avec le concours de la Banque centrale, dont l’indépendance et la rigueur ont permis de rétablir la confiance, même dans un contexte de crise extrême. L’Argentine, quant à elle, dotée d’une des banques centrales les moins indépendantes au monde, est en crise quasi chronique : en soixante-dix ans, le peso a enregistré huit périodes d’effondrement et le Fonds monétaire international a déclenché 23 programmes d’aide. Sans cet affranchissement, une banque centrale est incapable de stabiliser la monnaie et de protéger l’épargne des ménages.
Enfin, la Corée du Sud, à la suite de la crise asiatique de 1997, n’a réussi à rassurer les instances monétaires et les marchés que par la réforme de son système financier, dont la pierre angulaire a été l’indépendance de sa banque centrale. Alors oui, l’indépendance des banques centrales doit être préservée et renforcée pour limiter les turpitudes politiciennes.
