Le collège de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) est investi du pouvoir de prendre des mesures de police administrative à l’encontre des professionnels de la banque ou de l’assurance à l’origine de pratiques susceptibles de mettre en danger les intérêts des clients, assurés, adhérents ou bénéficiaires. Ces mesures sont variées : mise en garde1, mise en demeure2, remise d’un programme de rétablissement financier3, ou encore nomination d’un administrateur provisoire4.
L’arrêt commenté, qui concerne le secteur de l’assurance, apporte d’utiles précisions sur l’étendue des pouvoirs de représentation de cet administrateur provisoire. En effet, le Conseil d’État était appelé à se prononcer, pour la première fois, sur la question de savoir si la nomination d’un administrateur provisoire fait obstacle à ce que les dirigeants statutaires contestent par la voie de l’excès de pouvoir les décisions prises par l’Autorité à l’encontre d’une personne soumise à son contrôle.
La Haute juridiction affirme l’exclusivité de la représentation en justice de la personne contrôlée par l’administrateur provisoire, considérant que, depuis la nomination de celui-ci, les dirigeants statutaires n’ont plus qualité pour agir en son nom.
Le recours pour excès de pouvoir
Rappelons qu’aux termes du I de l’article L. 612-34 du Code monétaire et financier, l’Autorité « peut désigner un administrateur provisoire auprès d’une personne qu’elle contrôle, auquel sont transférés tous les pouvoirs d’administration, de direction et de représentation de la personne morale. [...] Cette désignation est faite soit à la demande des dirigeants lorsqu’ils estiment ne plus être en mesure d’exercer normalement leurs fonctions, soit à l’initiative de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution lorsque la gestion de la personne contrôlée ne peut plus être assurée dans des conditions normales ou en cas de suspension de l’un ou de plusieurs de ses dirigeants. »
Le Conseil d’État déduit de ces dispositions que l’administrateur provisoire désigné par l’Autorité est seul investi des pouvoirs d’administration, de direction et de représentation de la personne auprès de laquelle il est placé.
En particulier, le Conseil d’État a déjà jugé qu’en application de l’article 44 de la loi bancaire du 24 janvier 1984 qui conférait, dans les mêmes termes, des pouvoirs analogues à la Commission bancaire, que l’administrateur provisoire a seul qualité pour représenter la banque concernée dans le cadre d’une instance disciplinaire devant cette autorité5. La Haute juridiction a également déclaré que la Commission bancaire n’était tenue de notifier qu’au seul administrateur provisoire une décision fixant la date d’entrée en liquidation et nommant le liquidateur6, et que les actionnaires d’une banque n’étaient pas recevables à former tierce opposition à l’encontre de la décision de radiation de la liste des établissements de crédit agréés7.
En revanche, le Conseil d’État a jugé que la désignation d’un administrateur provisoire par l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM)8, qui disposait de pouvoirs comparables à ceux de l’ACPR, ne privait les dirigeants statutaires de la personne contrôlée de former un recours pour excès de pouvoir, au nom de celle-ci, à l’encontre de la décision la plaçant sous administration provisoire et désignant un administrateur provisoire9. La Cour de cassation a aussi admis que les dirigeants statutaires ont, en cette qualité, le pouvoir de contester la décision de désignation d’un administrateur provisoire10.
Indépendance de l’administrateur provisoire
En l’espèce, les dirigeants de la société Assurance mutuelle d’Illkirch-Graffenstaden (AMIG), dessaisis provisoirement de l’administration de la société, soutenaient qu’ils pouvaient contester en justice l’ensemble des décisions prises par l’Autorité à l’encontre de celle-ci, et non la seule décision de placement sous administration provisoire.
À l’issue d’un contrôle de l’ACPR, la société AMIG avait fait l’objet de plusieurs mesures conservatoires (interdiction temporaire de toute souscription de nouveau contrat d’assurance, restriction de la libre disposition temporaire de ses actifs, transfert de tout ou partie de son portefeuille de contrats d’assurance) prises dans l’intérêt des assurés et bénéficiaires eu égard aux doutes qui existaient sur sa solvabilité. Or ses dirigeants statutaires faisaient valoir que l’administrateur provisoire ne justifiait pas des garanties d’impartialité pour décider, dans l’intérêt de la société, de contester en justice une décision de l’Autorité qui l’a nommé. Dès lors, la faculté d’exercer un recours pour excès de pouvoir contre ces mesures provisoires ne pouvait lui être réservée.
Le Conseil d’État énonce toutefois qu’une fois désigné, « l’administrateur provisoire agit au nom et pour le compte de la personne morale qu’il est chargé d’administrer et qui le rémunère. Il n’exerce ses attributions ni pour le compte, ni sous l’autorité de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution qui, à son égard, ne dispose, en application des dispositions du Code monétaire et financier, que des pouvoirs qui sont les siens vis-à-vis de l’ensemble des personnes entrant dans le champ de sa mission de contrôle »11. Comme l’indique le rapporteur public, « l’administrateur provisoire doit exercer sa mission en toute indépendance, dans le seul intérêt de la société, et non dans celui de l’ACPR, même si les deux peuvent, bien évidemment, converger ».
Le Conseil d’État refuse donc d’étendre la faculté laissée aux dirigeants statutaires de contester par la voie de l’excès de pouvoir les décisions de l’Autorité à l’encontre de la société, au-delà de la seule décision de placement sous administration provisoire.
Le recours ayant été formé par les dirigeants statutaires après la désignation de l’administrateur provisoire et celui-ci ayant refusé de le régulariser, le Conseil d’État déclare, fort logiquement, qu’il est irrecevable.
