L’intégration du risque climatique dans le cadre prudentiel,
un processus complexe

Le consensus grandit au sein de la communauté financière pour reconnaître la réalité des risques financiers liés au changement climatique, à la fois physiques (liés aux pertes encourues à cause des catastrophes naturelles) et de transition (perturbations économiques résultant de la transition vers une société décarbonée). En témoigne la très forte croissance du nombre de membres et d’observateurs du NGFS (Network for Greening the Financial System), réseau de banques centrales et de superviseurs, passé de 8 lors de sa création en 2017 à plus de 140 aujourd’hui.

Le risque climatique présente des caractéristiques uniques, ce qui rend sa prise en compte dans le cadre prudentiel bâlois extrêmement complexe. Tout d’abord, sa dynamique est non linéaire, avec un potentiel franchissement de points de bascule¹ (tipping points) aux conséquences irrémédiables. Les modèles économiques traditionnels, qui se nourrissent de données historiques, sont dès lors inopérants, raison pour laquelle des modèles dits « forward-looking », basés sur des scénarios, sont développés, notamment par le NGFS. Ensuite, l’évolution de ces risques climatiques dépasse largement la période de 12 mois, l’horizon de temps utilisé pour le calcul des exigences en capital. Enfin, l’information nécessaire à une bonne évaluation des risques physiques et de transition est limitée et de qualité variable.

Face à ces difficultés, des travaux ont été entrepris à l’échelle européenne et internationale, au sein notamment du NGFS, de l’Autorité bancaire européenne (EBA), des colégislateurs européens et du Comité de Bâle, pour identifier les leviers susceptibles d’être actionnés et, le cas échéant, apporter les ajustements nécessaires aux éléments du pilier 1 (exigences minimales en fonds propres), du pilier 2 (évaluation prudentielle et fonds propres additionnels) et/ou du pilier 3 (obligations de publications et discipline de marché)².

Le levier le plus immédiat et sans doute le plus utile est le pouvoir de surveillance prudentielle (pilier 2), qui permet de contrôler et d’orienter le cadre de gestion des risques des banques, car il peut reposer sur la réglementation existante. Ainsi, la Banque Centrale Européenne (BCE), se fondant sur des dispositions de la CRD (Capital Requirements Directive) imposant aux banques d’avoir un niveau de capital interne suffisant pour couvrir leurs risques et une gouvernance appropriée pour les identifier, les évaluer et les suivre³, a publié en novembre 2020 un guide énonçant ses attentes prudentielles (supervisory expectations) quant à la façon dont les banques doivent gérer et déclarer les risques climatiques et environnementaux (ci-après, « risques C&E »).

À l’instar du comité de Bâle, elle considère que ceux-ci doivent être traités comme contribuant aux risques existants⁴ et non comme une catégorie indépendante. En revanche, elle s’en distingue en appliquant ses attentes prudentielles également aux risques liés à l’environnement, comme la biodiversité ou la pollution, de la même manière que l’EBA et les propositions de révision du paquet bancaire (CRD 4)⁵, qui visent en outre les risques sociaux et de gouvernance. Ce point traduit une divergence de vues au sein de la communauté internationale des banques centrales et des superviseurs.

Sur la base de son guide, la BCE a engagé, depuis 2021, toute une série d’actions de supervision pour évaluer le niveau de conformité des banques à ses attentes. Trois de ces exercices, qui ont concerné l’ensemble des établissements sous sa supervision directe, sont plus particulièrement marquants. Tout d’abord, en 2022, un stress-test dont l’objectif était moins de mesurer l’impact du changement climatique sur le bilan des banques que d’évaluer leur capacité à mener leurs propres stress-tests. La même année, une revue thématique (thematic review) visait à évaluer leur niveau de conformité des banques à ses attentes prudentielles de la BCE. Enfin, chaque année depuis 2021, celle-ci procède à une revue de la qualité de leurs publications (disclosures). Ces exercices ont conduit à l’émission de recommandations pour accélérer le calendrier de mise en conformité.

Trois grandes échéances ont été définies :

– avant fin mars 2023 : disposer d’une évaluation de matérialité (materiality assessment) complète et fiable, y compris une revue exhaustive de l’impact des risques C&E sur l’environnement économique ;

– avant fin 2023 : gérer les risques C&E de manière globale en couvrant la stratégie, la gouvernance et l’appétit pour le risque ainsi que la gestion des risques (risques de crédit, opérationnel et de marché) ;

– avant fin 2024 : répondre à l’ensemble des attentes prudentielles.

À la suite de la première échéance, la BCE a revu la complétude et la fiabilité des évaluations de matérialité des banques et a accru la pression en adoptant, pour certaines, des « décisions de supervision » (actes solennels validés par le Conseil de surveillance prudentielle), et non de simples « lettres de suite » (actes opérationnels du seul ressort des JST⁶).

Fait inédit, les obligations des établissements concernés sont assorties d’astreintes journalières si elles ne sont pas remplies à l’échéance fixée⁷. La BCE a très sensiblement durci son approche, ce qui n’est pas sans soulever certaines préoccupations de l’industrie, notamment le fait de transformer des recommandations issues d’un instrument de soft law (guide adopté fin 2020 et des supervisory expectations qui n’ont pas de force normative contraignante et ne peuvent empiéter sur le pouvoir réglementaire), en obligations juridiquement contraignantes, sans laisser de place au principe du comply or explain qui prévaut normalement en matière de droit souple.

En 2024, une nouvelle série de décisions assorties d’astreintes devrait être émise après la deuxième échéance de fin 2023. D’autres développements sont par ailleurs attendus : le recours de plus en plus large aux augmentations des exigences de fonds propres additionnels au titre du pilier 2, le « P2R » (Pillar 2 Requirements), et une attention accrue aux autres risques environnementaux.

Enfin, la surveillance des risques C&E dans le cadre du pilier 2 devrait être consacrée d’un point de vue législatif (paquet CRD 4) et, à compter de 2025, la BCE supervisera les plans de transition que les banques devront mettre en place pour gérer les risques découlant d’un défaut d’alignement avec les objectifs environnementaux de l’Union européenne⁸.

Sur le plan réglementaire, le premier levier sur lequel le législateur s’est appuyé en matière de gestion des risques climatiques est celui de la transparence. Dès 2019, le règlement européen relatif aux exigences en fonds propres⁹ a prévu l’obligation pour les établissements de crédit de grande taille dont les titres sont négociés sur les marchés réglementés de publier des informations sur les risques environnementaux, sociaux et de gouvernance telles que précisées par un texte d’application de l’EBA¹⁰. L’idée sous-jacente est que, forts de cette information, les investisseurs et le marché prennent mieux en compte les données relatives aux risques climatiques et allouent leur capital en conséquence, incitant les banques à atténuer ces risques. Au niveau international, le Comité de Bâle soumet à consultation, jusqu’au 24 février 2024, ses premières propositions pour encadrer les publications des banques relatives aux risques financiers liés au changement climatique.

L’obligation susmentionnée issue du règlement européen relatif aux exigences en fonds propres est progressivement entrée en application dès 2022 et prévoit, notamment, la publication de données quantitatives granulaires sur les expositions aux secteurs dits carbonés ainsi qu’à des zones géographiques sensibles aux évènements climatiques. Le principal problème lié à ces obligations reste le manque de données fiables et comparables sur ces expositions : à titre d’exemple, comment communiquer sur la sensibilité d’une exposition aux évènements climatiques à défaut d’informations sur la localisation des principaux actifs des emprunteurs ?

La solution réside en partie dans la mise en œuvre de la directive sur les publications des entreprises en matière de durabilité (Corporate Sustainability Reporting Directive, CSRD), afin que les entreprises européennes (et certaines non européennes) publient les données ESG nécessaires pour alimenter les obligations de publication des banques au titre du pilier 3. Pour autant, les premières publications des entreprises en application de CSRD censées refléter celles prévues au titre de la réglementation prudentielle sont prévues en 2025 avec une application progressive jusqu’en 2028, soit a minima trois ans après les premières obligations des banques au titre du pilier 3.

Au-delà de cette absence de synchronisation, une différence d’approche pourrait faire perdurer la problématique de la disponibilité des données. La plupart des standards de publication de la CSRD sont conditionnés au caractère significatif de telle ou telle thématique pour l’entreprise (principe de matérialité), principe que l’on ne retrouve pas dans le cadre des publications du pilier 3.

En l’absence de données publiques de la part des entreprises, les banques n’auront pas d’autre choix que de s’appuyer directement sur les données collectées auprès de leurs clients ou sur des informations/estimations de fournisseurs de données aux méthodologies non harmonisées. La comparabilité des informations publiées par les banques est ici en jeu.

L’ultime sujet, mais non le moindre, concerne le traitement prudentiel spécifique aux risques C&E. La réflexion a été initiée dans le cadre de l’adoption du paquet bancaire CRD 4¹¹, qui a donné mandat à l’EBA d’évaluer si un tel traitement se justifie. Différentes approches sont envisageables.

La première, soutenue par les organisations non gouvernementales environnementales, consisterait à prendre en compte le « profil environnemental » de chaque exposition pour lui attribuer, si elle est verte, une pondération favorable (green supporting factor) ou défavorable (brown penalizing factor), si elle porte sur un secteur carboné ou néfaste sur le plan environnemental. Dans le cadre des négociations de la CRR 3 (Capital Requirements Regulation), des parlementaires européens ont proposé l’introduction d’une pondération de 150 % des expositions existantes liées aux combustibles fossiles et de 1 250 % pour les nouvelles opérations liées à de telles expositions, tandis que d’autres ont évoqué l’idée de réduire les exigences en capital pour certains actifs verts au sens de la taxonomie européenne.

À ce stade, les colégislateurs européens et l’EBA s’y sont opposés¹² pour promouvoir une approche davantage en cohérence avec la finalité de la réglementation prudentielle. Celle-ci vise à assurer la stabilité financière : la calibration du niveau de capital des banques doit être déterminée en fonction du niveau de risque sous-jacent des actifs (RWA – Risk Weighted Assets) et non en fonction d’autres paramètres. Attribuer une pondération favorable aux expositions vertes, sans considération pour les risques sous-jacents, peut aboutir à fragiliser la stabilité financière. Par ailleurs, l’efficacité d’une telle approche sur le financement des actifs verts est considérée, par certains, comme limitée¹³. Réciproquement, un brown penalising factor, décorrélé de la constatation d’un risque financier effectif, pourrait être contreproductif pour le financement des acteurs qui ont besoin de se décarboner.

L’EBA considère que la prise en compte des aspects environnementaux dans la pondération des actifs doit reposer sur l’observation d’un différentiel de risques entre les actifs durables et ceux, néfastes pour l’environnement, qui seraient affectés par des risques physiques et/ou de transition. Si elle évoque certaines études académiques démontrant des conséquences négatives ou positives, elles n’existent à ce stade que sur le risque de crédit (ex. l’efficacité énergétique d’un bien immobilier irait de pair avec une réduction de ce risque) et aucune d’entre elles ne paraît suffisamment probante à ce jour pour en tirer des conclusions sur le traitement prudentiel à adopter. Cette évaluation du différentiel de risque fera l’objet du rapport que l’autorité devra livrer d’ici décembre 2025, sur la base d’une disponibilité de l’information accrue en matière de risque climatique (grâce notamment à la CSRD et au pilier 3).

L’EBA s’interroge également sur le caractère adapté du cadre prudentiel pour prendre en compte les risques C&E. Le cadre d’exigences en capital est, en effet, conçu pour traiter les pertes inattendues sur un horizon de temps qui ne coïncide pas toujours avec l’échéance à plus long terme de certains risques climatiques C&E (en particulier les risques physiques liés à des phénomènes chroniques). Cela pose la question également de la pertinence d’imposer des exigences en capital supplémentaires sur des portefeuilles bancaires dont la maturité précède la survenance de ces risques.

Aussi, l’EBA distingue entre les risques C&E à court et moyen termes qui peuvent d’ores et déjà s’inscrire dans les outils prudentiels (méthode avancée, etc.) et ceux à plus long terme qui doivent se traiter à ce stade par l’adaptation de la stratégie et du cadre de gestion des risques des établissements de crédit. À cet égard, elle relève le caractère plus flexible et adapté de la supervision et du pilier 2 pour surmonter ces difficultés méthodologiques.

Enfin, sous réserve de certains ajustements et à condition de s’assurer de la complémentarité avec les outils microprudentiels (pilier 1 comme pilier 2), l’EBA reconnaît la pertinence du cadre macroprudentiel pour faire face aux aspects systémiques des risques C&E. Mais les réflexions en sont encore à leur début et, sur ce sujet comme sur l’ensemble du cadre prudentiel, il est impératif de s’assurer que les banques européennes restent en mesure de financer la transition écologique.