Si le contentieux des décisions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) relève de la compétence de la juridiction administrative en raison du statut d’autorité administrative de l’ACPR, les pouvoirs du juge administratif varient selon la nature du recours juridictionnel exercé. Tandis que les décisions prononcées par la Commission des sanctions peuvent faire l’objet d’un recours de pleine juridiction1, les autres décisions de l’ACPR ne peuvent être attaquées que par la voie du recours pour excès de pouvoir.
La différence est importante puisque le juge du plein contentieux peut être saisi de demandes en annulation ou réformation, alors que le juge de l’excès de pouvoir ne peut pas substituer sa propre décision à celle de l’autorité administrative.
CE 20 octobre 2022, Société BD Multimédia, n° 449164, et CE 27 octobre 2022, M. B. A., n° 455735 : ces deux décisions du Conseil d’État commentées illustrent cette distinction structurante du contentieux de la régulation au travers du contrôle exercé par le juge administratif sur la publication nominative d’une décision de sanction et un refus de signalement au parquet.
Publication nominative
d’une décision de sanction
Le premier arrêt, rendu le 20 octobre 2022, portait sur une décision par laquelle la Commission des sanctions avait, d’une part, infligé un blâme ainsi qu’une sanction pécuniaire de 20 000 euros à la société BD Multimédia (un établissement de paiement qui avait commis divers manquements à ses obligations en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, de contrôle interne et d’organisation comptable) et, d’autre part, prévu la publication de cette décision au registre de l’ACPR, pendant une durée de trois ans sous une forme nominative, puis sous une forme anonyme2.
BD Multimédia avait saisi le Conseil d’État d’une requête tendant à la réformation partielle de cette décision, assortie d’une demande de suspension provisoire. À la suite du juge des référés du Conseil d’État, qui avait rejeté la demande de suspension provisoire pour défaut de doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée3, la Haute juridiction refuse de faire droit à la demande de réformation.
Cette affaire suscite l’intérêt en ce qu’elle montre que la pratique du name and shame peut entraîner, pour la personne concernée, des conséquences plus redoutables qu’une sanction pécuniaire ou professionnelle, en raison du risque d’atteinte à son image et à sa réputation auquel elle est exposée.
En l’espèce, la société requérante demandait au Conseil d’État de réformer l’article 2 de la décision contestée, afin qu’il en prévoie la publication sous une forme exclusivement anonyme, et non l’article 1er de cette décision, aux termes duquel la Commission des sanctions lui a infligé un blâme ainsi qu’une sanction pécuniaire de 20 000 euros.
La sanction complémentaire de publication était paradoxalement plus préjudiciable aux intérêts de BD Multimédia que les sanctions principales qui lui avaient été imposées. Il est vrai que la Commission des sanctions avait tenu compte de plusieurs éléments d’atténuation lors de la détermination du montant de la sanction pécuniaire, assez modique, tels que la très petite taille de l’entreprise, la fragilité de sa situation financière ou la mise en œuvre d’actions correctrices.
Statuant au fond, le Conseil d’État écarte chacun des moyens soulevés par la société requérante après avoir rappelé la finalité de la publication nominative d’une sanction : « Outre sa portée punitive, l’objet de la décision par laquelle la Commission des sanctions rend publique, aux frais de l’intéressé, la sanction qu’elle prononce, est de porter à la connaissance de toutes les personnes intéressées tant les irrégularités qui ont été commises que les sanctions que celles-ci ont appelées, afin de satisfaire aux exigences d’intérêt général relatives à la protection des clients des établissements concernés, au bon fonctionnement des marchés financiers et, le cas échéant, à l’efficacité de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. »
En particulier, le Conseil d’État souligne que la petite taille de l’entreprise ne saurait justifier une atteinte aux exigences d’intérêt général qui s’attachent à une publication nominative et que la gravité des manquements commis – auxquels la requérante s’est efforcée de remédier depuis le contrôle sur place – ne s’oppose pas à une telle publication. Surtout, la Haute juridiction considère que BD Multimédia n’a pas établi qu’une publication sous forme nominative est de nature à lui causer un préjudice disproportionné au sens de l’article L. 612-39 du Code monétaire et financier, et notamment qu’elle n’a pas apporté le moindre commencement de justification quant à la probabilité qu’il ne lui soit plus possible d’assurer la couverture des fonds de ses clients si elle n’est plus en mesure de conclure de contrats d’assurance à cet effet, en raison de l’atteinte à son image et à sa réputation résultant de la publication nominative de la décision litigieuse.
Refus de transmission au parquet
Un second arrêt, rendu le 27 octobre 2022, illustre le contrôle exercé par le juge administratif sur le refus de l’ACPR de transmettre au procureur de la République des faits portés à sa connaissance dans le cadre de son activité de contrôle et susceptibles de recevoir une qualification pénale. Pour mémoire, l’article 40 du Code de procédure pénale impose à toute autorité ou à tout fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de lui transmettre tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. L’article L. 612-28 du Code monétaire et financier élargit cette obligation de signalement en énonçant : « Lorsque sont relevés des faits susceptibles de justifier des poursuites pénales, le président de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ou la Banque centrale européenne en informe le procureur de la République territorialement compétent, sans préjudice des sanctions que l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution peut prononcer. »
En l’espèce, le Conseil d’État était saisi d’un recours pour excès de pouvoir tenant à l’annulation du refus implicite de l’ACPR de transmettre au procureur de la République la plainte que le requérant lui avait adressée et relative aux agissements de la Caisse nationale de prévoyance (CNP). Le requérant reprochait à la CNP d’avoir refusé de poursuivre la prise en charge partielle des mensualités d’un prêt immobilier pour le compte de son épouse décédée, en se fondant notamment sur des éléments recueillis lors de l’expertise médicale réalisée par le médecin contrôleur mandaté par cette entreprise d’assurance et obtenus, selon lui, sans le consentement de son épouse en violation de l’article 226-19 du Code pénal.
L’arrêt rendu par le Conseil d’État présente un double intérêt.
D’une part, la Haute Juridiction rappelle implicitement que l’ACPR dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans l’exécution de l’obligation de signalement au parquet. Elle constate, en effet, que l’ACPR n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en n’avisant pas le procureur de la République et qu’elle a pu estimer que les infractions invoquées par le requérant n’étaient pas suffisamment établies et ne portaient pas une atteinte suffisamment caractérisée aux dispositions dont elle a pour mission d’assurer l’application. La censure de la seule erreur manifeste d’appréciation, et non de toute erreur, est la marque, en contentieux administratif, d’un contrôle restreint sur les motifs de l’acte qui préserve la marge d’appréciation étendue de l’administration. Si, s’agissant de l’appréciation des faits, seule est sanctionnée l’erreur grossière ou flagrante, le juge administratif continue à contrôler l’exactitude matérielle des faits, l’erreur de droit ou le détournement de pouvoir.
D’autre part, le Conseil d’État rappelle que l’ACPR « n’a pas la protection des données personnelles parmi les intérêts principaux dont elle a la charge ». Ce rappel est d’autant plus important qu’il permet de justifier le refus de transmission au parquet, alors même que la Cnil, qui était également saisie du différend opposant le requérant à la CNP, avait décidé d’instruire la plainte déposée auprès d’elle pour les mêmes motifs.
