Constitutionnalité
de l’encadrement de
la profession des courtiers

Le droit des intermédiaires en opérations de banque et en services de paiement (IOBSP) a connu une évolution notable suite à la loi n° 2021-402 du 8 avril 2021 relative à la réforme du courtage de l’assurance et du courtage en opérations de banque et en services de paiement, récemment complétée par le décret n° 2021-1552 du 1^er décembre 2021. L’une des nouveautés envisagées retiendra ici toute notre attention : il s’agit de l’obligation pour certains IOBSP, en l’occurrence les courtiers (COBSP) et leurs mandataires, pour pouvoir être immatriculés sur le registre de l’ORIAS (Registre unique des intermédiaires en assurance, banque et finance), d’adhérer à une association professionnelle agréée chargée du suivi de l’activité et de l’accompagnement de ses membres¹. Cette nouvelle exigence est entrée en vigueur le 1^er avril 2022. Cette évolution était attendue. Les COBSP ont en effet pour caractéristique, à l’instar des courtiers en droit des assurances, de ne pas être soumis à un contrôle permanent de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Or, ils sont aujourd’hui particulièrement nombreux : au 31 décembre 2020, on en comptait 7 097 (Revue Banque n° 868, mai 2022).

Lors de sa séance du 22 mars 2022, le collège de l’ACPR a délivré un agrément à sept associations, dont six en qualité d’associations professionnelles de courtiers en banque et assurance et une en seule qualité d’association professionnelle de courtiers en assurance. Cette obligation d’adhésion, pesant également sur les courtiers en assurance, a récemment fait l’objet de critiques. Il y a quelques mois, en effet, l’Association nationale des conseils diplômés en gestion de patrimoine est venue demander, à l’appui du recours pour excès de pouvoir qu’elle avait formé contre la décision implicite par laquelle le Premier ministre avait rejeté sa demande d’abrogation du décret n° 2021-1552 du 1^er décembre 2021 relatif aux modalités d’application de la réforme du courtage de l’assurance et du courtage en opérations de banque et en services de paiement, que soit renvoyée au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L. 513-3, de l’article L. 513-5, II, et de l’article L. 513-6 du Code des assurances, ainsi que de l’article L. 519-11, de l’article L. 519-13, II, et de l’article L. 519-14 du Code monétaire et financier. Or, le Conseil d’État a décidé, par une décision du 25 juillet 2025, de transmettre cette QPC au Conseil constitutionnel². La décision de ce dernier a donc été rendue publique le 21 octobre 2022. Le Conseil constitutionnel se prononce de la même manière à propos des articles régissant les courtiers en assurance et les courtiers en opérations de banque et en services de paiement. Nos propos se limiteront ici à ces derniers.

L’association requérante (l’ANDCGP) reprochait, tout d’abord, à l’article L. 519-11 du Code monétaire et financier d’obliger les courtiers en opérations de banque et en services de paiement à adhérer à une association professionnelle agréée pour être immatriculés au registre unique des intermédiaires en assurance, banque et finance. Cette disposition méconnaîtrait ainsi la liberté d’entreprendre, la liberté syndicale et la liberté d’association. Il en résulterait également une méconnaissance du principe d’égalité devant la loi, dès lors que cette adhésion est facultative pour les mêmes professionnels exerçant des activités en France au titre de la libre prestation de services ou de la liberté d’établissement et qu’elle n’est pas prévue pour les autres IOBSP. L’ANDCGP reprochait, ensuite, aux dispositions des articles L. 519-13 et L. 519-14 du Code monétaire et financier de conférer aux associations professionnelles agréées un pouvoir de sanction sans prévoir une procédure permettant d’assurer la séparation entre les fonctions de poursuite et d’instruction et celles de jugement. Ces dispositions méconnaîtraient ainsi les principes d’indépendance et d’impartialité des juridictions. Elles seraient par ailleurs contraires au principe non bis in idem dès lors que les sanctions prononcées par les associations professionnelles agréées pourraient, selon elle, se cumuler avec celles infligées par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Face aux critiques liées à l’obligation d’adhérer à une association professionnelle agréée, la décision du Conseil constitutionnel se veut très précise, tant à propos de cette obligation qu’à l’égard de son pouvoir de sanction.

Les Sages commencent par rappeler que le législateur peut apporter à la liberté d’entreprendre, qui découle de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, « à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi » (§ 10). Or, l’immatriculation au registre géré par l’ORIAS constituant une condition d’accès et d’exercice des activités en opérations de banque et services de paiement, le Conseil constitutionnel considère que les dispositions en cause portent atteinte à la liberté d’entreprendre.

Cette atteinte est toutefois justifiée par la poursuite d’« un objectif d’intérêt général de protection des consommateurs » (§ 13), puisqu’en adoptant les dispositions en cause, le législateur a entendu renforcer le contrôle de l’accès aux activités de courtage et assurer l’accompagnement des professionnels qui exercent ces activités. Surtout, le Conseil constitutionnel juge que l’atteinte portée à la liberté d’entreprendre n’est pas disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi en se fondant sur un triple constat. D’une part, les dispositions contestées se bornent à prévoir que les associations professionnelles agréées ont pour mission de vérifier les conditions d’accès et d’exercice de l’activité de leurs membres, qui sont déterminées par le Code des assurances et le Code monétaire et financier. D’autre part, si, dans le cadre de ces vérifications, ces associations peuvent refuser une demande d’adhésion ou retirer la qualité de membre à l’un de leurs adhérents, leurs décisions sont susceptibles de recours devant le juge compétent (§ 14). Enfin, les autres missions de ces associations ont pour seul objet d’offrir à leurs membres des services de médiation, d’accompagnement et d’observation de l’activité et des pratiques professionnelles (§ 15). En conséquence, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d’entreprendre est écarté (§ 16).

L’ANDCGP soutenait également qu’en imposant aux COBSP et à leurs mandataires d’adhérer à une association professionnelle agréée alors que, d’une part, elles ne prévoient qu’une simple faculté d’adhésion pour ces mêmes personnes lorsqu’elles exercent en France au titre de la libre prestation de services ou de la liberté d’établissement et que, d’autre part, elles dispensent de cette obligation d’adhésion les mandataires exclusifs en opérations de banque et en services qui exercent l’intermédiation (MEOBSP)³ et les intermédiaires enregistrés sur le registre d’un autre État membre de l’Union européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen, les dispositions de l’article L. 519-11 méconnaîtraient le principe constitutionnel d’égalité devant la loi garanti par l’article 6 de la Déclaration des droits de 1789.

La décision commence par rappeler que s’il résulte de ce dernier article que la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse », des limites demeurent admises. Le principe d’égalité ne s’oppose, en effet, ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, « pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit » (§ 17). Or, en l’espèce, les dispositions contestées instituent, objectivement, une différence de traitement entre les IOBSP. De la sorte, le législateur a entendu renforcer le contrôle de l’accès aux activités de courtage et assurer l’accompagnement des professionnels concernés (§ 19). Ces professionnels, qui exercent leurs activités à titre indépendant et sous le statut de commerçant, ne se trouvent pas placés dans la même situation que les courtiers exerçant en France au titre de la libre prestation de services ou de la liberté d’établissement, qui sont déjà immatriculés dans leur État d’origine. Ils ne sont pas non plus placés dans la même situation que les établissements de crédit ou les sociétés de financement, les sociétés de gestion de portefeuille, les entreprises d’investissement, les agents généraux d’assurance et les mandataires en opérations de banque et en services de paiement, qui sont soumis à des conditions et des contrôles propres à leur activité (§ 20).

Les Sages en concluent alors que la différence de traitement résultant des dispositions contestées, qui est fondée sur une différence de situation, est en rapport avec l’objet de la loi (§ 21). Le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit donc être rejeté. Le Conseil constitutionnel considère encore que l’article L. 519-11 du Code monétaire et financier ne méconnait pas non plus la liberté syndicale et la liberté d’association, ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit. Il est donc jugé conforme à la Constitution (§ 23).

Le Conseil constitutionnel s’intéresse, par ailleurs, au pouvoir de sanction reconnu par la loi aux associations professionnelles agréées⁴. Il est d’abord rappelé qu’aux termes de l’article L. 519-14, II, du Code monétaire et financier, l’association professionnelle agréée n’est pas compétente pour sanctionner les manquements de ses membres qui relèvent exclusivement de la compétence de l’ACPR. Cependant, il résulte des articles L. 519-13 et L. 519-14 du Code que ces mêmes associations doivent établir et faire approuver par le superviseur « les sanctions qu’elles sont susceptibles de prononcer à l’encontre de leurs membres ». Elles peuvent en outre décider d’office de retirer la qualité de membre à l’un de leurs adhérents :

– s’il ne remplit plus les conditions ou les engagements auxquels était subordonnée son adhésion ;

– s’il n’a pas commencé son activité dans un délai de douze mois à compter de son adhésion ;

– s’il n’exerce plus son activité depuis au moins six mois ; ou

– s’il a obtenu l’adhésion par de fausses déclarations ou par tout autre moyen irrégulier⁵.

Il en résulte alors que les dispositions contestées, qui se bornent à permettre aux associations professionnelles agréées d’exercer à l’égard de leurs membres les pouvoirs inhérents à l’organisation de toute association en vue d’assurer le respect de leurs conditions d’adhésion et de fonctionnement, « n’ont ainsi en tout état de cause ni pour objet ni pour effet de conférer à ces associations le pouvoir de prononcer des sanctions ayant le caractère d’une punition » (§ 27).

Le Conseil constitutionnel écarte, par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance des principes d’indépendance et d’impartialité découlant de l’article 16 de la Déclaration de 1789, qui s’appliquent même à des autorités non juridictionnelles imposant des sanctions ayant le caractère de punition. On peut d’ailleurs regretter qu’il n’ait pas souhaité définir la notion de sanction ayant le caractère de punition qui détermine l’application des principes constitutionnels régissant la matière répressive en dehors du champ pénal, préférant se prononcer au cas par cas sur la qualification de punitions. Enfin, il se prononce dans le même sens à propos du grief tiré de la méconnaissance de l’article 8 de la Déclaration de 1789, dont découlent le principe non bis in idem et celui de la légalité des délits et des peines (§ 28). Les articles L. 519-13 et L. 519-14 du Code monétaire et financier sont donc également jugés conformes à la Constitution.

Jérôme Lasserre Capdeville est président de la Commission disciplinaire à la CNCEF Crédit