« L'une des choses les plus folles que j'ai jamais vues ! » : ainsi parle le député européen Sven Giegold de la négociation acharnée qui a donné naissance au MSU et au FRU (mécanisme et fonds de résolution unique). Pour le Parlement, l'enjeu était de faire reculer le gouvernement allemand, qui était parvenu à imposer ses vues au sein du Conseil européen. En effet, l'accord du 18 décembre 2013 du Conseil esquissait un MRU où les Etats conservaient un pouvoir important, quitte à rendre le processus de décision extrêmement complexe ; autre empreinte de la volonté allemande, le fonds de résolution (prétendument « unique ») était divisé en compartiments nationaux, qui devaient progressivement être mutualisés à un rythme très lent.
Le Parlement comptait bien faire bouger les lignes, mais le temps était compté. En raison des élections européennes, les négociations en trilogue ne pouvaient durer que trois mois à peine, faute de quoi elles devaient être reprises sous la législature suivante, ce qui impliquait une perte de temps et un saut dans l'inconnu. Mais nombre de parlementaires préféraient ce scénario plutôt que de se coucher devant l'Allemagne. Ainsi, la députée Pervenche Berès affirmait fin janvier dans nos colonnes : « je resterai ferme pendant le trilogue qui s'est engagé le 8 janvier ; si le Conseil n'infléchit pas sa position, je préfère qu'il n'y ait pas d'accord sous cette législature. » Il ne s'agissait pas là d'un coup de bluff. Nombre d'analystes pensaient que le scénario le plus probable était celui d'un échec des négociations pendant la législature en cours.
Lors d'un dernier round épique, qui s'est achevé pendant de la nuit du 19 au 20 mars, les négociations ont finalement abouti. À l'issue de cette nuit blanche, les parlementaires ayant mené les négociations ont présenté l'accord à la presse, la mine à la fois défaite par la fatigue et réjouie par les avancées obtenues. Le Parlement a en effet obtenu des concessions. Par exemple, le MRU est simplifié et le rythme de mutualisation du FRU est accéléré. Toutefois, le texte final ne permet pas de faire un véritable saut vers le fédéralisme. Par exemple, le FRU demeure l'objet d'un accord inter-gouvernemental. Ainsi, la Résolution unique, second pilier de l'Union bancaire va moins loin que la supervision unique.
Elaborée pour un périmètre plus large, celui de l'Union européenne tout entière, la BRRD (voir Encadré) est indissociable de la Résolution unique. Publiée au Journal Officiel le 12 juin 2014, cette directive entre en vigueur progressivement depuis le 1er janvier 2015. S. G.
Ils ont dit…
BRRD sur les rails
« Dès le 1er janvier 2015, certains éléments de la BRRD devront être mis en œuvre (les plans de rétablissement et de résolution), d'autres le seront un an plus tard (notamment le bail-in). »
Philippe Allard, expert en réglementation bancaire, Autorité bancaire européenne (ABE), Banque et Stratégie n° 327, juillet-août 2014, page 13.
Un dispositif qui pourrait propager la crise ?
« Le Mécanisme de résolution unique a été largement amélioré par le Parlement qui a demandé un certain nombre de simplifications. Toutefois, la structure de prise de décision demeure très compliquée. Le Parlement a également accéléré le rythme de mutualisation du fonds de résolution : après 2 ans, 60 % de ses montants seront mutualisés. Mais le montant total de ce véhicule – environ 60 milliards d'euros – sera insuffisant s'il doit un jour affronter une crise systémique. Que se passera-t-il alors ? Autre inquiétude : le fonds de résolution pourra emprunter de l'argent sur les marchés, mais seulement à hauteur des versements futurs qui proviendront des banques, ce qui est limité. De plus, en situation de crise, les banques contributrices risquent d'être moins nombreuses et de devoir augmenter leur contribution au Fonds, ce qui pourrait propager la crise. »
Guntram Wolff, directeur du think tank Bruegel, membre du Groupe Glienicker, Banque et Stratégie n° 327, juillet-août 2014, page 15.
Progressivité allemande
« Un fonds de Résolution unique, alimenté par les banques, va être créé. Il s'étoffera progressivement. De par sa taille limitée, ce fonds sera insuffisant en cas de nouvelle crise. De l'argent public sera nécessaire, mais ce back-stop ne doit pas être défini à l'avance. Cela induirait un aléa moral. Il sera négocié, le moment venu entre les États. […] Il est possible que cette peur de l'aléa moral s'apaise avec l'expérience du nouveau cadre que nous mettons en place. Par exemple, si la Supervision unique renforce la confiance entre les États, alors il y aura davantage de transferts de fonds et de pouvoirs vers des institutions centrales. »
Jan Pieter Krahnen, professeur de finance de la Goethe University, Revue Banque n° 771, avril 2014, page 34.
Le Parlement pèse dans les négociations
« Le terme backstop est trompeur et il peut effrayer s'il est compris comme une anticipation de futurs sauvetages de banques par des fonds publics. Ce que demande le Parlement, c'est de fournir au fonds de résolution une ligne de crédit garantie. Deux options sont envisageables :
• soit le fonds de résolution sera autorisé à emprunter sur les marchés et ses remboursements bénéficieraient d'une garantie publique ;
• soit le fonds pourra emprunter auprès d'une instance publique, par exemple le Mécanisme européen de stabilité (MES).
Cet appui est indispensable à la crédibilité du système. Et il n'induit pas d'aléa moral puisque le fonds de résolution est financé par les banques. »
Sven Giegold, député (Verts), Parlement européen, Revue Banque n° 771, avril 2014, page 37.
Le modèle de la FDIC
« L'Europe pourrait s'inspirer du système de la FDIC aux États-Unis où est mis en œuvre, dans un premier temps, un bail-in à l'issue duquel les pertes sont absorbées. La bridge bank qui résulte de cette opération sera ensuite soit cédée dans de bonnes conditions à une autre banque, soit jugée suffisamment solide pour survivre seule. Dans cette seconde hypothèse, la banque aura sans doute difficilement accès au marché interbancaire pendant quelque temps et pourra donc utiliser la ligne de crédit du FDIC. Il ne s'agit pas d'un fonds de secours, mais d'un crédit à court terme procuré par le Trésor américain au FDIC qui accompagne la banque vers sa normalisation. Et le Trésor est systématiquement remboursé.
Ce système pourrait être transposé à l'Europe : après l'étape du bail-in, la banque pourrait éventuellement se voir offrir une chance au travers de lignes de crédit fédérales en utilisant l'ESM (European Stability Mechanism – MES, en français). Ce mécanisme me paraît préférable à l'empilement d'aides supplémentaires, qui conduirait à un aléa moral. »
Jacques de Larosière, président, Eurofi, Revue Banque n° 771, avril 2014, page 39.
La zone euro change de logiciel
« Soyons clairs : notre nouvelle organisation n'atteint pas le niveau de centralisation du processus mis en œuvre depuis plusieurs décennies par la FDIC aux États-Unis, mais la zone euro a clairement changé de logiciel. Et ce changement a d'ailleurs bien été perçu outre-Atlantique et ailleurs dans le monde. »
Bertrand Dumont (s'exprimant à titre personnel), membre du Cabinet de Michel Barnier, Commission européenne, Membre du Groupe Eiffel, Banque et Stratégie n° 327, juillet-août 2014, page 18.
Quel périmètre pour la Résolution ?
« Le champ d'application du pilier Résolution sera en principe calqué sur celui de la supervision. Donc si, comme je le crois, la supervision a vocation à couvrir toutes les banques de la zone euro, le même principe pourrait valoir pour la résolution. »
Nicolas Véron, Senior Fellow, Bruegel, Revue Banque n° 771, avril 2014, page 31.
