Cet article appartient au dossier : Union bancaire, Que veut l'Allemagne?.

Vision allemande

«Le fédéralisme va progresser, mais le processus sera lent»

L'Allemagne souhaite poursuivre la construction de l'Union bancaire, mais s'engage prudemment dans cette voie. Éminent économiste allemand, Jan Pieter Krahnen explique les positions défendues par Wolfgang Schäuble, sans pour autant y adhérer systématiquement.

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Cet article est extrait de
Revue Banque n°771

Union bancaire : que veut l'Allemagne ?

En France, de nombreux observateurs considèrent que l'Allemagne ralentit le processus de construction de l'Union bancaire. Quel est votre point de vue ?

Le développement du secteur financier européen constitue un enjeu majeur pour trois grands pays : l'Angleterre, la France et l'Allemagne. Dans l'ensemble des négociations portant sur la nouvelle régulation financière en Europe, chacun de ces pays tente d'imposer son rythme et ses idées qui reflètent les intérêts de sa propre industrie financière. L'attitude de ces trois États est légitime, mais implique que l'Europe est très dépendante des agendas nationaux.

Par ailleurs, nous ne devrions jamais oublier que l'ensemble du projet européen se construit selon un processus dans lequel chacun des États membres a un pouvoir de quasi-veto. Cela mène inévitablement à une progression sur la base du plus petit commun dénominateur. Nous sommes donc dans une situation très différente de celle des États-Unis d'aujourd'hui par exemple où le système peut évoluer beaucoup plus vite. L'Europe, au contraire, est extrêmement lente en raison de ce processus et les progrès ne sont jamais totalement aboutis. Nous pouvons regretter de ne pas être déjà dans un État fédéral européen où tout serait plus facile. Mais tout de même, le projet européen sur la régulation financière décidé en 2008 a énormément progressé depuis lors. Par exemple, la supervision unique constitue une véritable avancée majeure. Cette progression se fait d'une façon très cohérente et en phase avec la vision allemande.

L'Allemagne n'a-t-elle pas cherché à limiter le nombre de banques soumises à la supervision Unique afin d'en écarter les petits établissements ?

C'est exact, mais d'autres pays avaient également intérêt à cela afin de préserver leur segment Banque de détail. Je pense que beaucoup de pays estiment qu'il ne faut pas établir trop tôt un « common playing field [1] ». Aujourd'hui, le transfert de pouvoirs vers une autorité centrale n'est pas total, mais cette situation est provisoire. Ma prédiction est que d'ici 10 ans, beaucoup de banques seront concernées d'une manière ou d'une autre.

Il y a plus de petites banques en Allemagne que dans n'importe quel pays. Si elles devaient toutes se soumettre à la supervision unique dès aujourd'hui, l'opposition serait si forte que l'ensemble du projet serait menacé.

Les petites banques allemandes ont-elles des choses à cacher ?

Leur mode de fonctionnement est très spécifique. Par exemple, elles ont des provisions pour la protection mutuelle qu'elles s'offrent les unes aux autres. Aux yeux des dirigeants de ces établissements, cette protection mutuelle pourrait être menacée en cas de changement de superviseur. Ces établissements d'envergure locale craignent de perdre le contact direct avec le superviseur national qui les a considérablement aidés par le passé. C'est une situation que connaissent tous les pays européens : des liens très resserrés entre l'industrie bancaire et son superviseur national. Dès que les banques vont rompre ce lien, elles perdront une sorte de protection. Cela est moins vrai pour les grandes banques internationales qui ne sont pas vraiment attachées à un superviseur en particulier. Elles n'ont donc pas vraiment résisté à l'idée d'une supervision européenne. Le Single Supervisory Mechanism pourrait même leur simplifier la tâche car elles auront un point d'entrée unique.

Mais les petites banques craignent de perdre, avec une supervision unique, les accords tacites obtenus auprès du superviseur national.

Les petites banques allemandes se préparent-elles à une future supervision directe par la BCE ?

En effet, tout le monde sait que la situation actuelle est provisoire donc on se prépare pour l'avenir. Par exemple, l'un des enjeux majeurs pour les Caisses d'Épargne qui sont le plus souvent détenues par des collectivités locales, est la façon dont elles vont se recapitaliser en cas de besoin. Quant aux banques coopératives, elles sont plus flexibles et mieux préparées à l'européanisation du secteur bancaire.

Et les Landesbanken ?

Dans un sens, elles font partie des Caisses d'Épargne et seront elles aussi concernées par le mouvement de réforme.

Quelle est la vision allemande de l'Union bancaire ?

La philosophie allemande concernant la régulation du système bancaire européen est également partagée par d'autres pays. Le schéma général du projet de régulation est de relancer le financement bancaire par le marché. Le financement de ce secteur a été indirectement subventionné au travers de la garantie d'état. Toute la nouvelle régulation bancaire et en particulier la BRRD va permettre l'émergence d'une discipline de marché appliquée au financement des banques. Cette approche sous-tend la plupart des discussions que nous avons en Allemagne.

Par exemple, la BRRD qui permet au superviseur d'intervenir dans les affaires d'une banque jugée fragile et d'exproprier les actionnaires et les créanciers est très proche, dans l'esprit, d'une loi sur la restructuration des banques adoptée en Allemagne en 2011.

Pendant les négociations sur la BRRD, l'Allemagne n'a-t-elle pas demandé que l'année d'entrée en vigueur du bail-in des créanciers senior soit avancée, au risque de déstabiliser le financement des banques ?

Il est essentiel de rétablir des relations contractuelles normales entre partenaires privés, sans garantie implicite de l'État. Très importante également, la stabilité financière est favorisée par de nombreuses autres initiatives : un fonds de résolution va être créé pour secourir les banques en cas de crise et plusieurs institutions comme l'ESRB [2] surveillent la nature systémique des risques.

Certaines pièces manquent encore dans le nouveau paysage réglementaire. Il faudrait que les obligations bail-inables [3] (dont les porteurs sont responsabilisés) émises par les banques fassent l'objet d'une supervision ; ainsi, en cas de crise, il sera possible d'identifier un éventuel effet de contagion.

Pourquoi, sur le pilier Résolution, l'Allemagne semble-t-elle défavorable à l'idée d'un backstop ?

Un fonds de Résolution unique, alimenté par les banques, va être créé. Il s'étoffera progressivement. De par sa taille limitée, ce fonds sera insuffisant en cas de nouvelle crise. De l'argent public sera nécessaire, mais ce backstop ne doit pas être défini à l'avance. Cela induirait un aléa moral. Il sera négocié, le moment venu entre les États.

Cette crainte de l'aléa moral est très forte dans les pays qui font partie des payeurs potentiels en cas de crise. Bien sûr, les pays qui se sentent susceptibles de bénéficier un jour de l'argent public procuré par un backstop disent qu'il n'y a pas d'aléa moral.

Si un backstop est créé au travers de la mise en place d'un fonds de secours, il faut réduire le risque d'aléa moral, par exemple en composant ce fonds à partir de différentes couches de financements, à la fois nationales et européennes ; ainsi, l'intérêt de l'état à secourir serait aligné avec celui de l'Europe dans son ensemble.

Pourquoi ne pas donner au MES (Mécanisme européen de stabilité) ce rôle de backstop public, en lui permettant clairement d'intervenir directement au capital des banques ?

Le MES est conçu pour aider les États, pas les banques. En cas de crise, il pourrait être fait appel au MES, mais cette décision ne doit pas être prise à l'avance afin de limiter l'aléa moral.

Cette crainte de l'aléa moral pourrait-elle s'apaiser à l'avenir ?

Il est possible que cette peur de l'aléa moral s'apaise avec l'expérience du nouveau cadre que nous mettons en place. Par exemple, si la Supervision unique renforce la confiance entre les États, alors il y aura davantage de transferts de fonds et de pouvoirs vers des institutions centrales.

L'Allemagne pourrait donc dans l'avenir se montrer plus ouverte à une solidarité et un fédéralisme accrus ?

En effet, et c'est même dans cette direction que l'Allemagne aimerait que l'Europe s'achemine. Je suis persuadé que le fédéralisme va progresser, mais le processus sera lent. Ce rythme lent permettra d'avoir le choix, si le nouveau cadre réglementaire ne fonctionne pas correctement, de renoncer à une mutualisation et une centralisation accrues.

Pourquoi le gouvernement allemand veut-il créer le fonds de résolution sur la base d'un traité intergouvernemental ? De nombreux experts estiment que le traité actuel sur l'Union européenne offre une base légale satisfaisante…

D'autres experts, tout aussi nombreux estiment que le traité européen ne constitue pas une base solide. Et un changement du traité sur l'Union européenne constituerait un risque important.

Concernant le Mécanisme de résolution, pourquoi l'Allemagne ne veut-elle pas qu'une institution indépendante, comme la Commission, prenne seule la décision de résoudre une banque ? L'Allemagne veut-elle maintenir le pouvoir entre les mains des États ?

Pour le moment, le gouvernement allemand -comme d'autres gouvernements européens d'ailleurs-craint de confier ce pouvoir important à une institution indépendante quelle qu'elle soit, ce que je regrette, en particulier si cette institution devenait une FDIC [4] européenne. À long terme, le travail de résolution doit être accordé à une entité indépendante et je pense que les positions vont évoluer dans cette direction.

Quel est le poids des lobbies bancaires dans les négociations sur l'Union bancaire ?

Il faut garder à l'esprit l'influence qu'ont les lobbies bancaires dans ces débats et négociations. Cela peut expliquer bien des écarts entre les positions des différents États membres.

Propos recueillis par Sophie Gauvent

[1] Règles du jeu uniformes.

[2] European Systemic Risk Board.

[3] Les obligations bail-inables seront soumises au bail-in, c’est-à-dire au mécanisme de renflouement interne de la banque. Dans ce schéma, les porteurs sont davantage responsabilisés que dans une situation de bail-out (renflouement par les deniers publics) que la nouvelle réglementation vise à éviter à l’avenir.

[4] Federal Deposit Insurance Corporation : Mécanisme d’assurance de l’épargne combiné avec la surveillance des banques aux États-Unis (voir également, dans ce même dossier, l’interview de Jacques de Larosière).

 

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