Pouvez-vous nous rappeler les raisons pour lesquelles l'Union bancaire a été décidée ?
L'Union bancaire vise à unifier la supervision et la résolution des banques dans l'ensemble de la zone euro. Cette évolution est en cohérence avec l'existence d'une zone monétaire. Les raisons qui ont motivé la création de l'Union bancaire sont nombreuses. Voici les trois principales :
- en 2011 et 2012, au plus fort de la crise de l'euro, les écarts de taux auxquels les États se finançaient étaient très importants (plus de 500 pb dans certains cas). Ces spreads se répercutaient fatalement sur le coût de financement des banques. Il devenait donc difficile de considérer que nous étions encore dans une véritable union monétaire ;
- les marchés ont eu le sentiment à partir de 2011 que certains superviseurs avaient une attitude protectrice vis-à-vis des établissements qu'ils surveillaient, notamment à la suite du stress-test organisé en 2011 par l'EBA ;
- le refinancement bancaire et des États s'est « renationalisé » : l'interpénétration des différents marchés de la zone euro a reculé, sous l'effet de la défiance, pour laisser place à une fragmentation qui a rendu les banques plus dépendantes de la BCE puisque le marché interbancaire de la zone euro n'était plus efficient. Et les États (surtout à la périphérie de l'Europe) ont été plus dépendants des banques locales pour se refinancer. Ainsi, le niveau d'exposition des banques à leur souverain est devenu en quelque sorte proportionnel au niveau d'endettement de l'État et à ses difficultés financières.
Que pensez-vous du champ d'application de la supervision unique qui concerne les 130 plus grandes banques, les autres n'étant pas couvertes de façon systématique ?
Il aurait été impossible de créer d'emblée une structure destinée à superviser la totalité des banques européennes. C'est une bonne chose d'avoir identifié 130 banques qui seront supervisées directement par la BCE, mais celle-ci pourra également demander à tout moment d'examiner de plus petites banques. À mon sens, le superviseur unique doit, dès sa création, s'intéresser aussi aux petits établissements, car ce sont souvent ceux-là qui rencontrent des difficultés.
Quelle est votre vision de la Résolution unique ?
La Résolution unique implique que les renflouements bancaires ne sont plus financés par le contribuable mais par les actionnaires et créditeurs de la banque, d'où l'adoption de la BRRD qui impose notamment un bail-in portant sur au moins 8 % des actifs de la banque en difficulté. Cette directive laisse un certain nombre de problèmes en suspens, comme la méthode de calcul de la contribution des banques aux fonds de résolution nationaux qui constitue un sujet complexe, car la méthode retenue devra tenir compte du niveau de risque de chaque établissement.
La BRRD concerne l'ensemble de l'Union européenne. Pour la zone euro, il faut aller plus loin pour créer une vraie Union bancaire et mettre en place un mécanisme et un fonds de résolution. Lorsqu'une banque se trouve en difficulté, les décisions doivent être prises très rapidement. À cet égard, l'accord trouvé au Conseil en décembre 2013 sur le mécanisme de Résolution était trop complexe et les critiques émises par le Parlement sur ce texte méritaient considération.
Autre point délicat : si le fonds de résolution unique n'est pas suffisant pour remettre la banque sur pieds, se pose alors le problème du backstop, c'est-à-dire un soutien par des moyens publics. Il convient de clarifier ce sujet. L'important est de disposer d'un bail-in efficace, ce qui est prévu, à hauteur de 8 % du bilan ; c'est considérable.
Je ne suis pas sûr que la solution soit de multiplier les niveaux de renflouement, comme cela a été évoqué pendant les négociations. Le risque est de laisser entendre qu'une banque doit survivre dans tous les cas, ce qui renforcerait l'aléa moral. Or l'un des objectifs du pilier Résolution de l'Union bancaire est précisément de rendre possible la liquidation ordonnée d'une banque.
L'Europe pourrait s'inspirer du système de la FDIC aux États-Unis où est mis en œuvre, dans un premier temps, un bail-in à l'issue duquel les pertes sont absorbées. La bridge bank qui résulte de cette opération sera ensuite soit cédée dans de bonnes conditions à une autre banque, soit jugée suffisamment solide pour survivre seule. Dans cette seconde hypothèse, la banque aura sans doute difficilement accès au marché interbancaire pendant quelque temps et pourra donc utiliser la ligne de crédit du FDIC. Il ne s'agit pas d'un fonds de secours, mais d'un crédit à court terme procuré par le Trésor américain au FDIC qui accompagne la banque vers sa normalisation. Et le Trésor est systématiquement remboursé.
Ce système pourrait être transposé à l'Europe : après l'étape du bail-in, la banque pourrait éventuellement se voir offrir une chance au travers de lignes de crédit fédérales en utilisant l'
Regrettez-vous que la création du fonds de garantie unique des dépôts tarde à se matérialiser ?
Le fonds de garantie est un élément constitutif de l'Union bancaire. Mais l'Europe étant encore dépourvue d'union politique, elle doit gérer ses efforts de mutualisation avec parcimonie et sens des priorités. Étant donné l'existence de fonds de garantie nationaux – en cours d'harmonisation –, je ne crois pas que cet effort de mutualisation sur la garantie des dépôts soit actuellement une priorité.
Comment l'Union bancaire peut-elle améliorer la situation de la zone euro ?
Les points essentiels de l'Union bancaire sont :
- une supervision unifiée ;
- un mécanisme de résolution efficace ;
- un bail-in crédible ;
- l'acceptation de l'idée de démantèlement éventuel d'une banque ;
- et en dernier ressort, un backstop remboursable.
Le rapport de Larosière : Publié en février 2009, le rapport de Larosière, qui proposait la mise en place de trois autorités européennes indépendantes, a été mis en œuvre avec la création de l'Esma, de l'EIOPA et de l'EBA. Dans ce texte, l'idée d'une unification de la supervision était déjà en germe : le rapport suggérait un réexamen de la situation en 2013 afin de considérer ce sujet. Jacques de Larosière précise qu'« en 2009, l'unification de la supervision ne pouvait pas faire l'unanimité au sein du comité que je présidais pour la rédaction du rapport, or cette unanimité était essentielle ». La Résolution unique était également en germe dans ce rapport, qui souligne le besoin de règles communes pour la résolution des banques en difficulté.
