Plans de redressement et de résolution : une nouvelle donne dans la gestion des crises bancaires

Les établissements bancaires systémiques de taille internationale – dans un premier temps – puis tous les établissements doivent travailler à la rédaction d’un plan de redressement et de résolution permettant d’anticiper les crises et de réagir correctement en cas de survenance. La préparation d’un tel document nécessite de se poser certaines questions.

Un processus de réforme entamé en 2010

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  • Définir les frontières entre le "business as usual" et la situation de crise

    Définir les frontières entre le "business as usual" et la situation de crise

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Banque & Stratégie n°308

Résolution des crises bancaires : vers un nouveau cadre pour les établissements

La crise financière s’est traduite par de lourdes faillites bancaires, affectant notamment des établissements financiers d’importance internationale réputés jusqu’alors « too big to fail », comme Lehman Brothers en septembre 2008. Les pouvoirs publics américains et européens sont alors intervenus massivement pour endiguer la crise et tenter de stabiliser l’économie mondiale [1].

Face à une crise d’une telle ampleur, les autorités internationales ont voulu tirer des enseignements. Dans la déclaration des dirigeants faisant suite au sommet du G20 de Séoul des 11 et 12 novembre 2010, le G20 a affirmé sa volonté de « transformer le système financier pour s’attaquer aux racines de la crise », et a énoncé qu’« aucune entreprise ne saurait être à l’abri de la faillite du fait de sa taille ou de sa complexité, et que le coût de tout règlement ne doit pas être supporté par les contribuables ».

C’est le coup d’envoi donné à la réglementation relative à ce qu’on a appelé d’abord les « living wills » (ou « testaments des banques ») puis les plans de redressement et de résolution des établissements financiers (« Recovery and Resolution Plans » – RRP).

Le FSB pose les jalons

Les établissements d’importance systémique au niveau mondial ont constitué la priorité pour les régulateurs : le 12 novembre 2010, le G20 a demandé à ce que les établissements financiers systémiques – appelés G-SIFI [2] – fassent l’objet de contraintes réglementaires spécifiques pour réduire leur risque de défaillance et, si celle-ci survenait néanmoins, en minimiser les conséquences.

Conformément aux déclarations du G20, le Financial Stability Board (FSB) a dressé en novembre 2011 une liste de 29 G-SIFI, devenues 28 le 1er novembre 2012 [3], dont 4 banques françaises (BNPP, Société Générale, Groupe Crédit Agricole, BPCE), pour en faire un groupe pilote pour l’application de la réglementation relative au redressement et à la résolution des établissements financiers.

Ainsi, les G-SIFI doivent préparer un RRP, à mettre à jour annuellement, le premier plan devant être remis pour fin 2012 :

  • le stade du « redressement » est celui où l’établissement doit démontrer qu’il a la capacité de résister à des scénarios de stress extrêmes, comme par exemple la défaillance d’une contrepartie majeure ou une contraction de la liquidité. Le plan de redressement définit les options dont dispose le management pour rétablir une situation saine et les modes de mise en œuvre de celles-ci ;
  • le stade de « résolution », qui fait suite à l’échec des mesures prises pendant la phase de redressement, est celui où l’établissement doit donner aux autorités de résolution nationales les éléments leur permettant de mettre la banque en liquidation ou de la démanteler, tout en maintenant les fonctions nécessaires au fonctionnement de l’économie sans recourir aux fonds publics.

Des accords de coopération transfrontalière ont également été établis. Enfin, les G-SIFI seront soumis à une obligation de reporting très détaillé sur leurs expositions d’ici 2014.

Vers une directive européenne

En Europe, les premières consultations ont démarré en 2011 et ont abouti, le 6 juin 2012, à un projet de directive européenne. Cette directive dote les États membres d’outils juridiques puissants, prenant le pas sur les réglementations nationales, notamment en assurant l’harmonisation des règles et des procédures de résolution des défaillances, leur permettant d’éviter l’insolvabilité des établissements de crédit ou, en cas d’insolvabilité avérée, d’en minimiser les répercussions négatives, ceci afin de préserver les fonctions importantes pour l’économie.

Elle précise que le champ d’application est le même que celui de la CRD [4], soit tous les établissements de crédit et les entreprises d’investissement, sur base consolidée et sur base individuelle. Le délai maximum de transposition de la directive est fixé au 31 décembre 2014.

Le projet de directive a également attribué des pouvoirs aux différents intervenants publics :

  • l’European Banking Authority (EBA) [5] assure la coordination entre les différentes autorités de résolution et la rédaction de normes techniques d’application du régime ;
  • l’autorité de contrôle national [6] réceptionne le RRP, l’amende suite à ses échanges avec l’établissement, le valide puis le transmet à l’EBA ;
  • l’autorité de résolution a les pouvoirs d’exercer la résolution de l’établissement en difficulté.

Ce projet de directive introduit par ailleurs un stade intermédiaire d’« early intervention », mode opératoire qui fait la liaison entre le redressement et la résolution, par lequel l’autorité exerce une action rapprochée visant à prévenir les difficultés lors d’un passage en résolution. Ce stade peut inclure la désignation d’un « special management » en substitution du management en place.

Par-delà cette réglementation, le 12 septembre 2012, la Commission européenne a publié deux projets de règlement portant sur le Single Supervisory Mechanism (SSM), qui vise à transférer à la BCE les missions de supervision des banques de la zone euro, avec une possibilité d’extension à des pays non euro qui souhaitent joindre le SSM dans le cadre d’une coopération rapprochée. La BCE fonctionnerait dans ses missions en étroite collaboration avec les autorités de supervision nationales. Elle aurait ainsi tous les pouvoirs conférés par la CRD aux « autorités compétentes », y compris la responsabilité de la gestion de la résolution.

En France, tous les établissements systémiques ont soumis les premières versions de leur RRP à l’ACP. Les premiers établissements ont commencé leurs projets début 2011 sur la base d’échanges réguliers avec le régulateur. Depuis lors, plusieurs documents consultatifs et des instructions ont été publiés par les régulateurs internationaux et dans les pays anglo-saxons.

Un plan de redressement quand la crise commence…

Les établissements doivent décrire dans ces documents les situations de crise majeure et les principales options dont ils disposent pour pouvoir rétablir une situation de gestion normale (« business as usual ») en limitant l’impact sur le système financier et surtout sans générer des coûts complémentaires pour l’État ou les contribuables. Ainsi les établissements doivent-ils démontrer qu’ils disposent d’instruments de toute nature suffisants pour remédier aux difficultés rencontrées.

L'une des principales difficultés pour les établissements est de définir des situations de crise et des frontières entre les phases de crise : à quel moment arrive-t-on en phase de redressement ? Quand un établissement doit-il activer et exercer des options de redressement ? Quelles sont les caractéristiques de passage dans la zone de résolution, i.e. quel est le point de non-viabilité de l’établissement ? Ce sont ces questions qui doivent être regardées au cas par cas par chaque établissement.

En effet, dans un environnement macroéconomique donné, chaque banque aura sa propre zone d’exercice comme « business as usual », sa zone de situation de stress et sa frontière de passage en redressement. Tous les acteurs sont d’accord sur le fait que ces frontières vont dépendre de la situation macroéconomique et du type de la prochaine crise. Il est impossible d’imaginer et détailler tous les scénarios possibles. En revanche, ce qui est demandé par les régulateurs et par le management est d’identifier des zones de risque et des facteurs de risque en effectuant un « reverse stress-testing ». Dans ce processus, qualitatif plus que quantitatif, on doit, en partant de la situation d’un point de non-viabilité, identifier des situations qui peuvent y mener en identifiant les points de vulnérabilité.

La caractéristique principale d’une telle situation de non-viabilité est l’impossibilité d’accéder aux marchés de refinancement dans les volumes suffisants pour la survie d’un établissement. Cette situation peut être caractérisée également par le niveau insuffisant des fonds propres, mais l’expérience des crises récentes et des faillites bancaires démontre que les contraintes en termes de liquidité en sont la principale cause, même si dans certains cas la crise de liquidité provient des craintes des marchés sur l’insuffisance potentielle des fonds propres de l’établissement.

L’autre enjeu majeur pour les établissements est de mettre en place la gouvernance et le dispositif de gestion des situations de redressement. Les banques doivent démontrer aux régulateurs que le plan ne reste pas théorique, mais qu’il est suivi, maintenu et peut être exercé, dans des délais contraints si nécessaire. Un reporting ad hoc ou complémentaire au reporting existant doit être mis en place et les processus de prise de décision doivent être clairement définis.

Les établissements qui doivent préparer les plans de redressement doivent ainsi tenir compte des éléments suivants :

  • les plans sont tout d’abord ceux des établissements : il ne peut pas y avoir une typologie unique des scénarios et des options imposée par le régulateur. Ces plans sont propres à l’activité et au business model des établissements. Par conséquent, ce travail nécessite un investissement important, une analyse détaillée de l’activité ainsi que l’implication et l’appropriation du management ;
  • l’objectif des plans est de limiter le coût des crises financières pour le système financier et pour les contribuables : les plans ne doivent pas s’appuyer sur l’aide de l’État, mais ils doivent être autosuffisants ;
  • les plans ne doivent pas se limiter à un exercice théorique effectué par un petit comité ; ils doivent être développés et partagés avec les métiers, qui pourront être un jour supposés les exécuter. Les plans doivent être opérationnels.

…et un plan de résolution quand les autorités prennent la main

Dans les situations de résolution, la direction n’a plus la main sur la gestion de l’établissement. Ces pouvoirs sont donnés aux autorités de résolution qui, en agissant dans l’intérêt du système financier et des contribuables, peuvent utiliser des outils spécifiques de résolution comme le bail-in ou la création d’une bridge bank. À ce moment-là, les autorités de résolution doivent pouvoir décider dans des délais courts quelles sont les activités de la banque qui doivent être maintenues à tout prix pour éviter l’effet d’une crise systémique (les activités ou fonctions critiques) et quelles sont les activités qui peuvent être arrêtées ou liquidées sans impact majeur sur le système (les activités ou fonctions non critiques). On parle souvent de la règle des 48 heures : l’information et les éléments nécessaires à la gestion de l’établissement et à la prise de décision doivent être disponibles dans un délai de 48 heures ou durant un week-end.

La stratégie et l’étude de faisabilité de ces actions de résolution sont établies par les autorités sur la base des informations communiquées par les établissements. En revanche, un travail préparatoire important est requis de la part des établissements pour étudier et préparer une liste des fonctions jugées critiques. Ces fonctions devront en effet être maintenues et exercées pendant une certaine période, en l’occurrence, jusqu’à la reprise par un autre établissement ou une « bridge bank » ou jusqu’au moment où il n’est plus nécessaire de les maintenir en vie.

Dans ce cadre, les autorités ont besoin de comprendre dans quel métier et dans quelle entité juridique ces fonctions critiques sont exercées. Une fonction peut être considérée comme critique en fonction des critères suivants :

  • impact de son arrêt désordonné ;
  • disponibilité des acteurs pouvant remplacer cette fonction ;
  • facilité à substituer l’exercice de la fonction ;
  • probabilité de contagion sur le système financier.

Certaines fonctions ne doivent pas être interrompues et seront absolument maintenues dans le cas de résolution (par exemple l’accès aux comptes de dépôt ou aux services de paiement), d’autres peuvent avoir une interruption de courte durée mais doivent être maintenues à moyen terme (par exemple le financement des entreprises).

Chaque métier doit ainsi être analysé, en croisant avec les entités où il est exercé, pour identifier ce qui est critique. La plupart des banques choisissent de ne pas décrire dans leur plan chaque fonction économique exercée, mais de se concentrer uniquement sur les fonctions économiques critiques. Ainsi les plans de résolution présentent une description des métiers exercés par les banques et une réflexion sur les raisons pour lesquelles un métier ou une fonction doivent être considérés comme critiques ou pas.

À titre d’exemple, lors d’une analyse des activités de la banque de détail, les établissements doivent se poser la question de savoir si les fonctions exercées par ce métier sont critiques. Le financement par le crédit à la consommation est-il une fonction critique ? Qu’en est-il de celui des PME ? Que se passe-t-il sur le marché si l'on arrête cette activité du jour au lendemain ?

L’analyse doit être menée ensuite pour comprendre les interdépendances entre ces fonctions critiques et le groupe en termes de systèmes d’information, de ressources humaines ou d’autres moyens partagés. Dans les cas où de fortes interdépendances existent, les établissements doivent mettre en place un SLA [7], c’est-à-dire un document qui définit contractuellement les relations entre un prestataire (par exemple la maison mère) et un client (par exemple une entité de crédit à la consommation). L’objectif de ces documents est de démontrer que les interdépendances, même si elles peuvent être importantes, sont connues et sont gérées par les établissements.

Un travail qui s’inscrit dans le temps

Même si les premiers plans sont finalisés et soumis par les banques systémiques, le travail n’est pour autant pas achevé. La réglementation évoluant, ces documents peuvent encore sensiblement se transformer.

Après ce premier exercice qui reste, pour la plupart, théorique, les établissements seront obligés de se poser la question de l’impact des RRP sur leur business model. Les régulateurs ont indiqué que si les obstacles ou les freins empêchant la résolution efficace sont identifiés dans le cadre de RRP, des mesures devront être prises pour reformer les établissements. Il est ainsi dans l’intérêt des banques de démontrer que les dépendances à l’intérieur des groupes sont connues et maîtrisées. Dans l’avenir, des projets visant à renforcer l’intégration des entités au sein des groupes bancaires ou des projets de fusion/acquisition devront également tenir compte de leur impact sur la « résolvabilité » des établissements.

À la suite des établissements systémiques internationaux, les autres acteurs vont devoir à leur tour produire leur RRP : les établissements systémiques nationaux, les institutions financières non bancaires (contreparties centrales, assureurs, etc.) et les autres établissements de crédit.

Avec la mise en place de la nouvelle réglementation après la crise de 2008, des établissements ont fait beaucoup d’efforts pour s’adapter à la nouvelle réalité. Ce processus n’en est probablement qu’à ses débuts et le RRP figure parmi les éléments clés qui vont contribuer à la mutation du secteur financier.

 

En effet chaque banque, dans un environnement macro-économique donné, aura sa propre zone d’exercice comme « business as usual », sa zone de situation de stress et sa frontière de passage en redressement. Tous les acteurs sont d’accord sur le fait que ces frontières vont dépendre de la situation macro-économique et du type de la prochaine crise. Il est impossible d’imaginer et détailler tous les scénarii possibles. En revanche, ce qui est demandé par les régulateurs et par le management est d’identifier des zones de risque et des facteurs de risque en effectuant un « reverse stress-testing ». Dans ce processus, qualitatif plus que quantitatif, on doit en partant de la situation d’un point de non-viabilité identifier des situations qui peuvent nous y mener en identifiant les points de vulnérabilité.

La caractéristique principale d’une telle situation de non-viabilité est l’impossibilité d’accéder aux marchés de refinancement dans les volumes suffisants pour la survie d’un établissement. Cette situation peut être caractérisée également par le niveau insuffisant des fonds propres, mais l’expérience des crises récentes et des faillites bancaires démontre que les contraintes en termes de liquidité en sont la principale cause, même si dans certains cas la crise de liquidité provient des craintes des marchés sur l’insuffisance potentielle des fonds propres de l’établissement.

L’autre enjeu majeur pour les établissements est de mettre en place la gouvernance et le dispositif de gestion des situations de redressement. Les banques doivent démontrer aux régulateurs que le plan ne reste pas théorique mais qu’il est suivi, maintenu et peut être exercé, dans des délais contraints si nécessaire. Un reporting ad hoc ou complémentaire au reporting existant doit être mis en place, et les processus de prise de décision doivent être clairement définis.

Les établissements qui doivent préparer les plans de redressement doivent ainsi tenir compte des éléments suivants :

·Les plans sont tout d’abord ceux des établissements : il ne peut pas y avoir une typologie unique des scénarios et des options imposée par le régulateur. Ces plans sont propres à l’activité et au business model des établissements. Par conséquent, ce travail nécessite un investissement important, une analyse détaillée de l’activité ainsi que l’implication et l’appropriation du management ;

·L’objectif des plans est de limiter le coût des crises financières pour le système financier et pour les contribuables : les plans ne doivent pas s’appuyer sur l’aide de l’Etat mais doivent être auto suffisants ;

·Les plans ne doivent pas se limiter à un exercice théorique effectué par un petit comité mais doivent être développés et partagés avec les métiers, qui pourront être un jour supposés les exécuter. Les plans doivent être opérationnels.

(intertitre) … et un plan de résolution quand les autorités prennent la main.

Dans les situations de résolution, la direction n’a plus la main sur la gestion de l’établissement. Ces pouvoirs sont donnés aux autorités de résolution qui, en agissant dans l’intérêt du système financier et des contribuables, peuvent utiliser des outils spécifiques de résolution comme le bail-in ou la création d’une bridge bank. A ce moment-là, les autorités de résolution doivent pouvoir décider dans des délais courts quelles sont les activités de la banque qui doivent être maintenues à tout prix pour éviter l’effet d’une crise systémique (les activités ou fonctions critiques) et quelles sont les activités qui peuvent être arrêtées ou liquidées sans impact majeur sur le système (les activités ou fonctions non critiques). On parle souvent de la règle des 48 heures : l’information et les éléments nécessaires à la gestion de l’établissement et à la prise de décision doivent être disponibles dans un délai de 48 heures ou durant un week-end.

La stratégie et l’étude de faisabilité de ces actions de résolution sont établies par les autorités sur la base des informations communiquées par les établissements. En revanche un travail préparatoire important est requis de la part des établissements pour étudier et préparer une liste des fonctions jugées critiques. En effet ces fonctions devront être maintenues et exercées pendant une certaine période, en l’occurrence, jusqu’à la reprise par un autre établissement ou un « bridge bank » ou jusqu’au moment où il n’est plus nécessaire de les maintenir en vie.

Dans ce cadre, les autorités ont besoin de comprendre dans quel métier et dans quelle entité juridique ces fonctions critiques sont exercées. Une fonction peut être considérée comme critique en fonction des critères suivants :

·Impact de son arrêt désordonné,

·Disponibilité des acteurs pouvant remplacer cette fonction,

·Facilité à substituer l’exercice de la fonction,

·Probabilité de contagion sur le système financier.

Certains fonctions ne doivent pas être interrompues et seront absolument maintenues dans le cas de résolution (par exemple l’accès aux comptes de dépôt ou aux services de paiement), d’autres peuvent avoir une interruption de courte durée mais doivent être maintenues à moyen terme (par exemple le financement des entreprises).

Chaque métier doit ainsi être analysé, en croisant avec les entités où il est exercé, pour identifier ce qui est critique. La plupart des banques choisissent de ne pas décrire dans leur plan chaque fonction économique exercée, mais de se concentrer uniquement sur les fonctions économiques critiques. Ainsi les plans de résolution présentent une description des métiers exercés par les banques et une réflexion sur les raisons pour lesquelles un métier ou une fonction doivent être considérés comme critiques ou pas.

A titre d’exemple, lors d’une analyse des activités de la banque de détail, les établissements doivent se poser la question de savoir si les fonctions exercées par ce métier sont critiques. Le financement par le crédit à la consommation est-il une fonction critique ? Qu’en est-il de celui des PME ? Que se passe-t-il sur le marché si on arrête cette activité du jour au lendemain ?

L’analyse doit être menée ensuite pour comprendre les interdépendances entre ces fonctions critiques et le groupe en termes de systèmes d’information, de ressources humaines ou d’autres moyens partagés. Dans les cas où de fortes interdépendances existent, les établissements doivent mettre en place un SLA (Service Level Agreements),c’est-à-dire un document qui définit contractuellement les relations entre un prestataire (par exemple la maison mère) et un client (par exemple une entité de crédit à la consommation). L’objectif de ces documents est de démontrer que les interdépendances, même si elles peuvent être importantes, sont connues et sont gérées par les établissements.

(intertitre) Un travail qui s’inscrit dans le temps

Même si les premiers plans sont finalisés et soumis par les banques systémiques, le travail n’est pour autant pas achevé. La réglementation évoluant, ces documents peuvent encore sensiblement se transformer.

Après ce premier exercice qui reste, pour la plupart, théorique, les établissements seront obligés de se poser la question de l’impact des RRP sur leur business model. Les régulateurs ont indiqué que si les obstacles ou les freins empêchant la résolution efficace sont identifiés dans le cadre de RRP, des mesures devront être prises pour reformer les établissements. Il est ainsi dans l’intérêt des banques de démontrer que les dépendances à l’intérieur des groupes sont connues et maîtrisées. Dans l’avenir, des projets visant à renforcer l’intégration des entités au sein des groupes bancaires ou des projets de fusion / acquisition devront également tenir compte de leur impact sur la « résolvabilité » des établissements.

A la suite des établissements systémiques internationaux, les autres acteurs vont devoir à leur tour produire leur RRP : les établissements systémiques nationaux, les institutions financières non bancaires (contreparties centrales, assureurs, etc.) et les autres établissements de crédit.

Avec la mise en place de la nouvelle réglementation après la crise de 2008, des établissements ont fait beaucoup d’effort pour s’adapter à la nouvelle réalité. Ce processus n’en est probablement qu’à ses débuts et le RRP figure parmi les éléments clés qui vont contribuer à la mutation du secteur financier.

[1] La Commission européenne a communiqué, le 6 juin 2012, avoir approuvé près de 4 500 milliards d’euros d’aides d’État en faveur des établissements financiers entre octobre 2008 et octobre 2011, soit 37 % du PIB de l’Union européenne.

[2] Global Systemically Important Financial Institutions.

[3] Une méthodologie d'identification des G-SIFI a été définie, fondée sur des indicateurs représentatifs de cinq grandes catégories de risques : activité multi-juridiction, taille, interconnexion, substituabilité/infrastructure financière et enfin complexité des activités. Les 28 banques concernées sont : Bank of America, Bank of China, Bank of New York Mellon, BBVA, BPCE, Barclays, BNP Paribas, Citigroup, Credit Suisse, Deutsche Bank, Goldman Sachs, Groupe Crédit Agricole, HSBC, ING Bank, JP Morgan Chase, Mitsubishi UFJ FG, Mizuho FG, Morgan Stanley, Nordea, Royal Bank of Scotland, Santander, Société Générale, Standard Chartered, State Street, Sumitomo Mitsui FG, UBS, Unicredit Group, Wells Fargo.

[4] Il s’agit en fait des directives 2006/48/CE concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice et 2006/49/CE sur l’adéquation des fonds propres des entreprises d’investissement et des établissements de crédit.

[5] L’EBA interagit avec les instances européennes et nationales, pour veiller sur le bien public (stabilité du système financier, transparence des marchés et des produits financiers, protection des déposants et des investisseurs par exemple).

[6] En France, l'Autorité de contrôle prudentiel.

[7] Service Level Agreements.

 

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