Financements innovants des collectivités locales : un contournement des règles de comptabilité publique ?

Les règles contraignantes de la comptabilité publique ont amené collectivités et banques à se lancer dans une course à l'innovation en matière de financements pour optimiser leur gestion de trésorerie, avec les résultats que l'on sait.

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Le financement des collectivités publiques occupe depuis quelque temps déjà, et particulièrement en ce début d’année 2011, une place médiatique de choix : il n’est pas un jour sans qu’un article de presse, une intervention télévisée ou une note d’analyste se penche sur les déboires financiers de certaines collectivités publiques qui doivent faire face à une dette dont le poids des frais financiers ne cesse d’augmenter, menaçant l’équilibre des budgets publics locaux.

Les médias, relayés par les élus locaux, ont employé à ce sujet des formules chocs, destinées à marquer les esprits : asphyxie financière des collectivités locales, dette casino, produits toxiques, bombes à retardement etc., tout en désignant des boucs émissaires :

  • d’abord l’État, accusé d’inertie face à un vide réglementaire sur le sujet et de défaillance au niveau de ses contrôles ;
  • mais aussi et surtout les banques, accusées d’avoir proposé des produits de plus en plus complexes, de plus en plus risqués pour l’emprunteur (et donc de plus en plus rémunérateur pour le prêteur), et de manière de plus en plus opaque. Le défaut d’information claire et précise sur les produits proposés est présenté comme d’autant plus choquant que la relation est d’emblée qualifiée d’asymétrique : d’un côté les banques, qui sont des professionnels, dotées de l’expertise financière leur permettant d’élaborer des produits de plus en plus sophistiqués, et de l’autre les collectivités locales, qui seraient des clients inexpérimentés et donc a priori non avertis, ne disposant pas des compétences et des moyens leur permettant de se faire une idée claire de la nature des produits qu’on leur propose.

Cette situation est-elle une réalité ou un faux-semblant ?

Cette vision un peu manichéenne entre les banquiers vautours avides de gains et les emprunteurs publics démunis, victimes des objectifs commerciaux des banques mérite-t-elle d’être corrigée ?

Toujours est-il que les relations entre les banques et certaines collectivités publiques sont aujourd’hui très tendues, voire conflictuelles si l’on en juge par les menaces d’assignation en justice proférées par certaines collectivités (comme la ville de Saint-Maur en février dernier) voire par des assignations en bonne et due forme, telle que celle du Département de la Seine-Saint-Denis à l’encontre de CACIB le 14 février dernier, ou encore celle de la commune d’Unieux, dans la Loire, à l’encontre de Dexia devant le TGI de Saint-Étienne, le 19 avril 2011.

Pour tenter d’y voir plus clair, il est nécessaire de rappeler quelques grands principes.

a. Tout d’abord, il faut rappeler que la loi de décentralisation (dite loi Deferre) de 1982 [1] a conféré aux collectivités locales des responsabilités et des compétences croissantes par une extension de leur domaine d’activité :

  • pour les communes : l’urbanisme, l’enseignement primaire, le logement, la santé et l’aide sociale ;
  • pour les départements : l’équipement (voirie), l’aménagement de l’espace, l’éducation (collèges) ;
  • pour les régions : le développement économique, social, et sanitaire.

Les collectivités locales ont dû alors faire face à leurs nouvelles contraintes : il leur a fallu assumer ces transferts de compétences en réalisant des investissements publics (réalisation, acquisition et entretien de bâtiments et d’infrastructures).

Et qui dit besoin croissant d’investissement dit besoin croissant de financement de ces investissements.

L’acte II de la décentralisation, à savoir la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, a accentué ce phénomène en organisant de nouveaux transferts de compétences de l’État vers les collectivités locales (en matière de développement économique, de transports, d’action sociale et d’éducation).

Les collectivités locales et leurs structures de coopération (EPCI) sont ainsi devenues à la fois :

  • des investisseurs récurrents, en vue de développer des infrastructures ;
  • des emprunteurs structurels.

b. 1982 marque aussi la libéralisation du recours à l’emprunt par les collectivités locales : celles-ci disposent depuis cette date d’une totale autonomie dans leur décision d’emprunter, que ce soit dans le choix du prêteur ou dans les conditions financières de leur emprunt.

Ces décisions étaient auparavant soumises à autorisation préfectorale, qui exerçait un contrôle a priori (contrôle d’opportunité) ; désormais, ces décisions sont soumises à un contrôle a posteriori (contrôle de légalité) qui s’exerce par la simple transmission au préfet des décisions prises. Avant 1982, les collectivités locales avaient accès grosso modo à un seul type de produit bancaire : un taux fixe avec annuités constantes. Désormais tous les types de produits leur sont ouverts et un véritable marché s’est ouvert pour les banques. Celles-ci sont incitées à diversifier leurs produits et se tournent vers des montages et des stratégies plus complexes, d’autant que les collectivités locales sont réputées être des contreparties sans risques (notamment du fait de leur capacité à lever l’impôt).

c. Enfin, il faut rappeler les règles très contraignantes de la comptabilité publique auxquelles sont soumis les collectivités locales et leurs établissements publics, puisque ces collectivités sont dans l’obligation de déposer leurs fonds disponibles au Trésor. Ceci résulte d’un principe posé par l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui a été reformulé par la loi organique n° 2000-692 relative aux lois de finances du 1er août 2001, dont l’article 26-3 dispose que « sauf disposition expresse d’une loi de finances, les collectivités territoriales et les établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l’État ».

En complément à cette obligation, aucune rémunération n’est consentie sur les fonds déposés au Trésor [2].

Le principe obéit à la logique d’Unité de la Trésorerie de l’ensemble des services publics administratifs, qu’ils soient dotés ou non de la personnalité morale.

S’agissant du cas particulier des collectivités locales, cette obligation est pour l’essentiel la contrepartie du service rendu par l’État, qui réalise l’assiette, la liquidation et le recouvrement des taxes locales pour le compte des collectivités locales.

Les dérogations à ce principe sont très limitatives [3]: les possibilités de placement des collectivités locales sont limitées à certaines ressources (par exemple celles provenant de libéralités) et à certains produits (pour l’essentiel les valeurs émises ou garanties par l’État ou un état membre de l’UE).

De sorte que les collectivités locales appliquent le principe dit « de la trésorerie zéro » afin de minimiser le coût d’opportunité induit par une trésorerie positive non rémunérée. Elles cherchent à développer parallèlement une politique de gestion active de leur dette, par la diminution des charges financières liées à l’emprunt.

Mécaniquement, cette diminution des charges entraîne une diminution des dépenses de fonctionnement et donc une augmentation de la capacité d’autofinancement (soit la différence entre le total des recettes de fonctionnement et le total des dépenses de fonctionnement). Cette capacité d’autofinancement se retrouve au budget en recette d’investissement, augmentant d’autant la capacité des collectivités locales à faire face aux dépenses croissantes d’investissement résultant des transferts massifs de compétences opérés par l’État et partiellement compensés…

Le rappel de ces quelques principes régissant le fonctionnement des collectivités locales permet d’éclairer le choix fait par les banques de se lancer vis-à-vis de celles-ci dans l’innovation et la sophistication, d’autant que le marché est concurrentiel (la concurrence stimule les imaginations en matière d’ingénierie financière) et que les collectivités locales sont friandes des produits leur permettant d’afficher un coût facial de leur dette à un taux inférieur à celui du marché.

Différentes natures de prêts ont ainsi été imaginées, intégrant dans la clause d’intérêt des instruments financiers complexes censés déboucher sur des gains considérables pour les collectivités locales, mais aussi leur faisant courir  des risques non moins considérables, ce que la crise financière survenue en 2008 a malheureusement prouvé.

La crise des produits structurés est ainsi pour grande partie la résultante de la crise financière amorcée en 2008.

 

Lire la suite : Les produits structurés, pomme de discorde

[1] Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 (et ses textes d’application).

[2] Loi du 18 juillet 1892 (article 22) pour les départements ; loi du 14 septembre 1941 (article 3) pour les autres collectivités et établissements publics.

[3] Article 116 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 portant loi de finances pour 2004 ; décret n° 2004-628 du 28 juin 2004.

 

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Les emprunts "toxiques" souscrits par les collectivités locales continuent d'alimenter la polémique

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