Économie bancaire

Du caractère utilisable des coussins de fonds propres bancaires

Les textes bâlois et européens prévoient expressément l’utilisation des coussins réglementaires de capital bancaire en situation de crise afin de préserver le financement de l’économie. La BCE et les autorités nationales sont allées plus loin en relâchant directement une partie de ces exigences, au printemps 2020. Pour autant, les banques européennes sont peu enclines à profiter de ces assouplissements.

Les assouplissements concernant les coussins de fonds propres ne sont guère utilisés par les banques européennes

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Revue Banque n°855

Banque de détail : la crise accélère une transformation nécessaire

Les coussins de capitaux propres constituent une innovation majeure de Bâle III. Placés au-dessus des exigences minimales en capitaux propres (qui, quant à elles, demeurent intangibles), ils visent à réduire la procyclicité des exigences de solvabilité en jouant le rôle d’amortisseurs de chocs puisqu’ils sont constitués en période faste, puis « consommés » en temps de crise. Dans l’Union européenne, ces coussins, regroupés dans l’« exigence combinée » (« combined buffer requirement »), comprennent le volant de conservation, le coussin contracyclique, la surcharge G-SIB et le coussin systémique.

Les banques ont la faculté d’opérer temporairement en-deçà desdits buffers mais leurs politiques de distribution sont alors contraintes, dans une mesure qui dépend du degré d’utilisation de l’« exigence combinée ». Au printemps 2020, le superviseur et les autorités macroprudentielles nationales de la zone euro sont allés beaucoup plus loin, en allégeant directement – et temporairement – plusieurs exigences relatives à ces coussins de fonds propres, et en libérant directement des fonds propres des exigences qu’ils avaient vocation à satisfaire jusqu’alors. La BCE a ainsi autorisé les banques à opérer en dessous des coussins P2G [1] et du volant de conservation et à satisfaire aux exigences du coussin P2R au moyen d’instruments non éligibles aux fonds propres CET1 (Additional Tier 1 et Tier 2) [2]. Pour leur part, les autorités macroprudentielles nationales abolissaient temporairement leurs exigences au titre du matelas contracyclique. En France par exemple, le Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) a abaissé le taux du coussin de fonds propres contracyclique de 0,25 % à 0 % en avril 2020, peu après les premières mesures de confinement. Lors de sa réunion du 18 mars 2021, il a décidé de maintenir ce taux à 0 %, jusqu’à la fin 2022 « au plus tôt », soulignant la nécessité imposée par les textes d’assortir ce relâchement d’un horizon de temps. Les banques peuvent donc utiliser les coussins de capital (hors surcharge G-SIB, mais y compris les P2G), au moins jusqu’à la fin de 2022.

Dans le même temps, la BCE a recommandé aux banques de ne pas verser de dividendes en 2020 puis de ne pas distribuer plus de 15 % de leurs résultats nets cumulés 2019 et 2020 ou de l’équivalent de 20 points de ratio CET1 jusqu’en septembre 2021.

Pour autant, après avoir enregistré une baisse ponctuelle entre le 31 décembre 2019 (14,9 %) et le 31 janvier 2020 (14,4 %), le ratio CET1 moyen des banques supervisées directement par la BCE a rapidement dépassé son niveau de fin 2019 (15,2 % au 30 septembre 2020) et se situait bien au-delà des exigences et recommandations en CET1 résultant du SREP [3] 2020 (10,5 %, en incluant les coussins systémiques et contracycliques – relâchés en pratique [4] – et P2G). Seules neuf banques utilisaient partiellement les coussins de fonds propres [5]. Si ces évolutions trouvent leur justification dans le fait que les effets de la pandémie ne se sont pas encore totalement matérialisés sur les bilans et comptes de résultats bancaires, à la faveur notamment des mesures de soutien et des dispositifs de garantie gouvernementaux en faveur des prêts aux entreprises, elles interrogent également quant à la capacité des banques à utiliser les buffers conformément à leur vocation première le moment venu.

Les banques centrales ont, depuis le début de la pandémie, consacré quelques publications aux obstacles susceptibles de limiter l’usage des coussins de fonds propres. Une première série d’obstacles tient à la nécessité, pour les banques, de respecter simultanément différentes exigences susceptibles d’être satisfaites avec du common equity tier 1 (Danmarks Nationalbank (2020), Banco de Portugal (2020)) [6]. Il en va ainsi, outre de l’exigence minimale et des buffers, de l’exigence relative aux fonds propres et passifs éligibles (MREL), de la capacité d’absorption des pertes (TLAC), et du ratio de levier.

Un second obstacle réside évidemment dans la désincitation créée par le rapprochement du seuil d’application des restrictions sur les distributions de dividendes et les coupons rémunérant les instruments d’AT1 (MDA [7], Behn et al. (2020) [8]). Si les restrictions discrétionnaires de dividendes « recommandées » par le SSM sans considération du seuil critique procèdent d’une intention louable (préserver les fonds propres susceptibles d’être alloués au financement de l’économie), elles conduisent tout aussi sûrement les investisseurs à relever leurs exigences implicites de solvabilité bancaire, afin de s’assurer que les banques seront toujours en mesure demain de verser une partie des dividendes auxquels ils renoncent aujourd’hui. Et ce, d’autant plus que la « recommandation » de non-versements de dividendes a dégradé la « prévisibilité » du cadre réglementaire européen (la distance au MDA constituant en temps normal un curseur pour les décisions des investisseurs).

Le Comité de Bâle et le Conseil de stabilité financière (FSB) [9] s’accordent sur la nécessité de lever les obstacles à l’utilisation des coussins de fonds propres en temps de crise. Le second publiera ses conclusions préliminaires dans son rapport de juillet 2021. Au sein de l’Union européenne, le débat porte notamment sur l’opportunité d’un élargissement des coussins à vocation macroprudentielle, réputés plus facilement mobilisables, au détriment des coussins de nature microprudentielle. Or, puisque les coussins macroprudentiels relèvent des prérogatives des autorités éponymes nationales, leur renforcement pourrait entraîner une hausse indésirable de la fragmentation des exigences prudentielles. À moins que cette évolution ne s’accompagne d’un partage de compétences macroprudentielles entre les autorités nationales et une autorité européenne supranationale.

 

[1] La demande de fonds propres découlant du Supervisory Review and Evaluation Process (SREP, Processus de surveillance et d’évaluation prudentielle) comprend deux composantes. L’une est l’exigence de fonds propres au titre du pilier 2 (i.e. propre à la banque), ou P2R (R pour « Requirement »), qui couvre les risques sous-estimés ou non couverts par le pilier 1 (socle applicable à l’ensemble des banques). L’autre est la recommandation au titre du pilier 2, ou P2G (G pour « Guidance »), qui indique aux banques le niveau de fonds propres qu’elles sont invitées à conserver pour disposer d’un coussin de fonds propres leur permettant de faire face à des situations de tensions. Ce coussin est notamment évalué sur la base du scénario adverse des tests de résistance prudentiels. Si la P2R est contraignante et peut avoir des conséquences juridiques directes pour les banques en cas de non-respect, la P2G, elle, ne l’est pas. Les banques sont toutefois fortement incitées à appliquer ladite recommandation, dont le non-respect récurrent peut entraîner la conversion en P2R.

[2] Cette décision anticipe une disposition de la CRD V qui devait, en vertu du calendrier initial, devenir applicable le 1er janvier 2021.

[3] Cf. note 1.

[4] Dont 0,9%, en moyenne, au titre des coussins systémique et contracyclique, en baisse de 30 points à la suite de la décision des autorités macroprudentielles nationales de relâcher leurs exigences au titre du matelas contracyclique.

[5] Les banques en question présentaient au 30 septembre 2020 des ratios CET1 inférieurs aux exigences et à la guidance (P2G) qui prévalaient avant la pandémie de la COVID-19 (i.e. avant les mesures d’assouplissements). European Central Bank, Banking supervision, SREP 2020 aggregate results, 28 janvier 2021.

[6] Voir par exemple : Dansmarks Nationalbank (2020), « Can capital buffers actually help banks in times of crisis ? », Analysis, 25 novembre – n° 25 ; Banco de Portugal (2020), « Interaction between Regulatory Minimum Requirement and Capital Buffers », Financial Stability Review, Special issue 2, juin.

[7] Maximum Distributable Amount.

[8] Behn M., Rancoita E. et Rodriguez d’Acri C. (2020), « Macroprudential Capital Buffers – Objectives and Usability », ECB Macroprudential bulletin, octobre.

[9] Cf. « The question of whether the flexibility provided by authorities is actually used by financial institutions may require particular attention », Annual Report of the Financial Stability Board, novembre 2020.

 

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