Système bancaire

Un budget pour la zone euro est-il incontournable ?

En relançant l’idée d’un budget de la zone euro, Emmanuel Macron insuffle un élan qui pourrait favoriser l’avancée d’autres chantiers européens en cours, comme l’Union des marchés de capitaux, voire la garantie européenne des dépôts bancaires. Des avancées sur ces chantiers réduiraient le degré d’intégration budgétaire requis. Cette dernière deviendrait alors un objectif moins inaccessible.

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  • Les canaux d’atténuation transfrontaliers des chocs asymétriques

    Les canaux d’atténuation transfrontaliers des chocs asymétriques

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Revue Banque n°813

Zone euro, union bancaire… Qu’attendre de l’ère Macron ?

Les tests « grandeur nature » constitués des crises financière de 2008 et des dettes souveraines de 2011 mettent en évidence la nécessité d’un partage des risques plus efficace pour permettre à la zone euro de faire face à d’éventuels chocs asymétriques [1]. En mai 2017, les élections d’Emmanuel Macron à la présidence de la République et de sa majorité parlementaire ont ravivé les espoirs d’avancées concrètes sur la voie du renforcement de l’Union économique et monétaire (UEM). Elles ont dissipé les inquiétudes liées à une éventuelle victoire de l’extrême droite qui aurait porté un coup d’arrêt durable à l’approfondissement de l’Union européenne. Dans la lignée de la série des recommandations publiées par les institutions européennes depuis 2012 – lesquelles s’accordent sur les chantiers à mener –, le discours dit « de refondation » du 26 septembre 2017 témoigne du soutien politique de la France au projet européen, dont il se distingue toutefois par l’esquisse d’un champ géographique d’intégration plus étroit. Dans le même temps, les résultats des élections allemandes ont quelque peu tempéré les espoirs, la chancelière Angela Merkel étant désormais contrainte de constituer une majorité avec des alliés libéraux, réfractaires à tout commencement d’intégration budgétaire.

Les propositions pour l’Europe du nouvel exécutif français font suite à plusieurs publications des institutions européennes en faveur d’un renforcement de l’intégration.

« Document de réflexion » de la Commission et « rapport des cinq présidents »

Le « document de réflexion sur l’approfondissement de l’Union économique et monétaire » a été publié le 31 mai 2017, date qui coïncidait avec la fin théorique de la première étape de l’objectif d’achèvement de l’UEM souligné dans le précédent « rapport des cinq présidents » (présidents de la Commission européenne, du Conseil, de l’Eurogroupe, de la BCE, du Parlement européen), publié en 2015 sous l’égide de la Commission. Ce dernier appelait à la mise en œuvre de quatre « unions » :

  • une véritable Union économique impliquant une adaptation des caractéristiques structurelles (convergence des économies) de chaque pays, afin de lui permettre de « prospérer » dans l’UEM ;
  • une Union financière : renforcer la stabilité financière par un partage transfrontalier des risques [2] avec le secteur privé afin de garantir l’intégrité de la monnaie ;
  • une Union budgétaire (soutenabilité des finances publiques et stabilisation budgétaire) ;
  • une Union politique, qui offrirait une légitimité démocratique aux trois unions précitées.

Pour l’heure, les avancées ne sont pas encore à la hauteur des ambitions : pas d’achèvement de l’Union bancaire ni harmonisation fiscale, même si la proposition d’Emmanuel Macron d’harmoniser les bases de l’impôt sur les sociétés entre la France et l’Allemagne et d’introduire une fourchette de taux dans l’ensemble de l’Union va dans le bon sens. Le « rapport des cinq présidents » suggère que l’achèvement de l’UEM implique également des étapes complémentaires pour renforcer l’architecture institutionnelle, en particulier un engagement clair en faveur « d’un processus de convergence plus contraignant sur la base de critères décidés en commun », ce qui nécessiterait une législation européenne contraignante, axée sur les domaines suivants : marché du travail, compétitivité, environnement des affaires, administrations publiques et certains aspects de la politique fiscale (assiette commune pour l’impôt sur les sociétés). La démarche consisterait à s’appuyer tant sur des recommandations spécifiques aux pays (« Country Specific Recommendations ») que sur la procédure de déséquilibres macroéconomiques pour encourager les réformes et évaluer les progrès. Dès lors qu’un degré de convergence suffisant aurait été atteint, un accès à un mécanisme mutualisé d’absorption des chocs serait envisagé.

Les ambitions européennes contrariées du nouvel exécutif français

Le président de la République française a précisé ses ambitions européennes dans le cadre d’un discours donné à la Sorbonne le 26 septembre dernier. Outre plusieurs propositions relevant de champs aussi variés que ceux des idées, de la culture, ou la défense, d’autres intéressent les domaines économique et institutionnel. Ainsi, celle d’un « budget qui financera des investissements communs et assurera la stabilisation des économies face aux chocs économiques ». Surtout, une telle ambition concerne la seule zone euro et non l’ensemble de l’Union européenne. L’objectif de doter la zone euro des mécanismes d’ajustement qui lui font défaut est louable. En revanche, l’idée de renforcer l’intégration de la partie la plus intégrée de l’Union européenne (la zone euro et l’Union bancaire, laquelle se superpose peu ou prou à la première) et de ne pas réaliser d’avancée aussi significative dans les autres pays constitue un point de désaccord important avec le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker. Les positions semblent difficilement conciliables à court terme mais elles se rejoignent dans l’esprit de certains tenants d’une Union resserrée, qui estiment que cette dernière exercerait une force centripète sur les autres pays membres de l’Union élargie.

Pour autant, l’approfondissement de la zone euro pourrait être contrarié par l’avènement d’une nouvelle donne politique en Allemagne, depuis les élections du 24 septembre 2017. La chancelière devra élargir sa quatrième coalition, en phase de constitution, aux libéraux du FPD revenus dans l’hémicycle et toujours farouchement opposés à l’idée d’un budget de la zone euro, de peur de voir les transferts budgétaires de l’Allemagne vers les pays impécunieux devenir permanents.

Toutefois, il n’est pas à exclure que la dynamique qu’Emmanuel Macron cherche à insuffler en faveur d’un budget européen conduise indirectement les pays rétifs à cette idée à concéder certaines avancées dans d’autres chantiers européens en cours (Garantie paneuropéenne des dépôts, Union des marchés de capitaux…) qui, à terme, réduiraient l’effort à accomplir en matière d’intégration budgétaire.

Les pistes d’intégration et le système bancaire

Le chemin parcouru par la zone euro en matière d’intégration doit être d’autant moins mésestimé que les différents instruments de réduction et de partage des risques présentent un certain degré de substituabilité. Ainsi, à l’instar des outils existants, ceux inscrits à l’agenda de la Commission (garantie des dépôts, Union des marchés de capitaux) pourraient encore contribuer à réduire le degré d’intégration budgétaire nécessaire et, ce faisant, accroître l’acceptabilité politique de cette dernière.

De la substituabilité des instruments de partage des risques dans la zone euro

La littérature économique souligne la substituabilité des instruments de partage des risques au sein d’une zone monétaire. Selon de récents calculs de la BCE [3], le partage des risques entre pays de la zone euro demeure encore limité. L’amélioration du partage des risques, sensible depuis la création de l’euro en 1999, a été, pour l’essentiel, apportée par le marché du crédit, les marchés financiers et l’ajustement des prix relatifs. Pour autant, les crises financières et des dettes souveraines ont temporairement contrarié la tendance. La contribution des marchés financiers au partage des risques y a fortement chuté tandis que celle du crédit devenait même négative, reflétant les difficultés de certains systèmes bancaires. Ainsi, en 2016, un choc idiosyncratique qui aurait frappé un pays de la zone euro n’aurait été réparti entre les pays membres de la zone euro, via les différents mécanismes d’ajustement qu’à hauteur de 20 %, en moyenne, contre entre 30 % et 50 % entre 2004 et 2006. Quant à la contribution des politiques budgétaires au partage des risques, elle demeure négligeable en l’absence d’intégration budgétaire.

La garantie paneuropéenne des dépôts

Le système européen de garantie des dépôts (SEGD) demeure le pilier inachevé de l’Union bancaire. Les dépôts bancaires font déjà l’objet d’une garantie harmonisée à 100 000 euros par déposant depuis le 1er décembre 2010 dans l’Union européenne. Les fonds de garantie nationaux bénéficient, a minima, d’une garantie implicite de l’État. Or, en cas de crise sévère, les marges de manœuvre budgétaires peuvent être jugées trop étroites pour constituer une garantie crédible vis-à-vis des déposants, ce qui peut entraîner des ruées vers les dépôts (bank runs), contribuant à fragiliser le système bancaire et les États. Dès lors, le maintien des fonds et des garanties publiques dans un périmètre strictement national est d’autant moins souhaitable que la mise en œuvre du mécanisme de surveillance unique des banques rend désormais plus légitime la mise en place d’un fonds européen de garantie. Dans un discours devant le Parlement, le 13 septembre dernier, le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, a réitéré la nécessité d’avancer sur la proposition législative présentée par la Commission en novembre 2015. Elle prévoit notamment la création d’un fonds européen de garantie des dépôts distinct du fonds de résolution qui interviendrait d’abord en dernier ressort (« réassurance »), puis en complément des fonds nationaux (« coassurance ») à partir de 2020, avant de s’y substituer totalement en 2024 (« assurance complète »). Le SEGD serait abondé par les contributions des banques commerciales mais, en vertu du principe défendu par la Commission, le coût supporté par ces dernières ne devrait pas augmenter au regard des obligations découlant de la directive de 2014 qui rend obligatoires les fonds nationaux de garantie. Les premières négociations s’étaient, dès 2015, heurtées aux réticences de l’Allemagne qui en conditionnait [4] l’avancée aux mises en œuvre complètes et préalables du mécanisme de surveillance unique (MSU) et du mécanisme de résolution unique (MRU), ce qui équivaut, en l’absence de modalités complémentaires permettant d’accroître transitoirement la capacité d’emprunt du fonds, à attendre qu’il atteigne sa taille cible en 2024 (1 % des dépôts bancaires, soit 55 milliards d’euros). Soucieuse de voir le dossier progresser plus rapidement, la Commission semble disposée à revoir ses ambitions initiales à la baisse : le passage à la seconde phase (« coassurance ») ne serait plus automatique mais subordonné à des exigences préventives de nature à limiter les risques, comme le nettoyage préalable des créances douteuses par les systèmes bancaires concernés. Dans un courrier adressé aux dirigeants européens en amont du Sommet de Tallin du 27 septembre, le président du Conseil européen, Donald Tusk, considère l’instauration d’une garantie paneuropéenne des dépôts comme une priorité qu’il souhaiterait voir traitée lors d’un Sommet de la zone euro dont il appelle l’organisation de ses vœux en décembre prochain.

L’Union des marchés de capitaux

La thèse est parfois avancée, selon laquelle des marchés financiers suffisamment intégrés constitueraient un mécanisme d’absorption des chocs asymétriques potentiellement plus efficace qu’un budget fédéral [5]. Le renforcement de la solidité du système financier est précisément l’un des principaux objectifs du plan d’action relatif à l’Union des marchés de capitaux présenté par la Commission européenne en janvier 2015. En préambule, la Commission européenne a proposé, le 20 septembre 2017, l’introduction d'une surveillance financière européenne renforcée et plus intégrée dans le cadre de l'union des marchés des capitaux.

Vers une consolidation endogène du système bancaire

Certains systèmes bancaires présentent encore d’importantes surcapacités (l’Italie par exemple) et pâtissent d’une rentabilité insuffisante, de nature à accroître la procyclicité du crédit bancaire (i. e. sa propension à amplifier le cycle économique). Leur salut passe le plus souvent par des opérations de rapprochement nationales qui permettent d’adapter la base de coûts et de restaurer les marges. Le processus gagne toutefois à ne pas se cantonner aux frontières nationales, alors que la meilleure solidité des banques diversifiées à l’échelle de l’Union européenne au regard des banques exclusivement domestiques est démontrée [6]. Pour autant, les fusions-acquisitions bancaires européennes, notamment transfrontalières, tendent à se raréfier depuis 2000, et plus encore depuis la crise financière. Conjuguée à la supervision bancaire unique, l’Union des marchés de capitaux, si elle connaissait un début de concrétisation, favoriserait de nouveau ce type d’opérations qui, à leur tour, amélioreraient l’intégration du système bancaire et sa capacité à absorber les chocs asymétriques.

Et si la zone euro pouvait se dispenser d’un budget commun ?

Citons en conclusion Jean Monnet, père fondateur de la construction européenne, qui observait dans ses mémoires : « Les hommes n'acceptent le changement que dans la nécessité et ils ne voient la nécessité que dans la crise ». Hormis une telle éventualité, qui n’est évidemment pas à souhaiter et dont on peut même se réjouir qu’elle devienne moins probable et moins coûteuse à la faveur des dispositifs préventifs et curatifs mis en place depuis 2009, un nouveau pas politique aussi important que celui qui a autorisé la mise en place de l’Union bancaire, et qui aboutirait à l’émergence d’un véritable fédéralisme budgétaire dans la zone euro, apparaît assez peu vraisemblable à moyen terme. La stratégie fondée sur une succession d’initiatives moins ambitieuses lorsqu’elles sont considérées isolément mais qui, mises bout à bout, sont susceptibles d’offrir un résultat économique équivalent (du fait de la substituabilité des mécanismes d’ajustement), apparaissant plus à même de surmonter les réticences politiques de certains États membres, pourrait, dès lors, se révéler plus pertinente.

[1] Un choc asymétrique, ou choc spécifique, désigne l’impact macroéconomique d’un événement frappant un seul pays, ou plusieurs pays avec des intensités sensiblement différentes.

[2] Le partage transfrontalier des risques désigne l’absorption partielle d’un choc asymétrique en dehors du pays dans lequel il se produit.

[3] Cf. « Financial integration in Europe », ECB, mai 2017.

[4] Cf. par exemple REUTERS « EU Germany head for clash over deposit insurance plan » : http://uk.reuters.com/article/uk-eu-deposits-germany/eu-germany-head-for-clash-over-deposit-insurance-plan-idUKKCN0RB23X20150911.

[5] Cf. Jones E. (2016), « Financial Markets Matter More than Fiscal Institutions for the Success of the euro », The International Spectator, vol. 51, n° 4, pp. 29-39.

[6] International Monetary Fund, « Financial Stability Report », « Getting the policy mix right », Global Financial Stability Report, Chap. 1, avril 2017 : http://www.imf.org/~/media/Files/Publications/GFSR/2017/April/chapter-1/text.ashx?la=en.

 

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