Le 4 novembre dernier, un an après son approbation par le Parlement européen, le nouveau dispositif européen de supervision appelé SSM (Single Supervisory Mechanism), en français MSU (Mécanisme de supervision unique), est entré en vigueur. Il concerne la supervision des 120 plus grandes banques des 18 pays de la zone euro.
L’accent est mis sur le MSU, et non sur la supervision de la BCE stricto sensu. Le futur mécanisme de surveillance unique va en effet se bâtir autour d’une coopération étroite entre la Banque Centrale Européenne (BCE) et les autorités nationales compétentes (l’ACPR en France). Pour les banques les plus importantes, les équipes de supervision atteignent 50 à 70 membres comprenant des membres du MSU et des régulateurs nationaux.
Qu’attendre de ce changement ?
Danièle Nouy, présidente du Comité de supervision du MSU à la BCE, a résumé les
Quelles priorités concrètes pour 2015 ?
À l’évidence, le nouveau dispositif jouera en 2015 une partie de sa crédibilité. Les premières missions devraient s’articuler autour de plusieurs thèmes. Tout d’abord, après l’exercice dit d’
Les nouvelles équipes de supervision devront également s’atteler à bien comprendre les groupes bancaires et à dialoguer avec elles : les structures sont souvent complexes, avec des modalités de gouvernance et des modes de gestion des risques et des ressources financières variés, ce qui nécessitera un investissement conséquent.
L’harmonisation ne va pas de soi. Il y aura au départ un réel choc culturel européen, avec la remise en cause de certaines conceptions et pratiques anciennes mises en place par chaque pays. Certains, comme l’Allemagne, ont une tradition de supervision très prescriptive en matière de Pilier 2 quand d’autres, comme la France, attachent une grande importance aux appréciations qualitatives et au dialogue avec les banques. Le rôle des associations européennes, comme la FBF (Fédération bancaire française) et l'EACB (European Association of Cooperative Banks) pour les groupes mutualistes, sera primordial. Les superviseurs devront apprendre très vite et les banques devront accepter des modes de supervision différents.
Dans ce cadre, le nouveau processus de décision par le Conseil de surveillance prudentielle (en anglais Supervisory Board) sera testé. Le canal de remontée risque d’être encombré ; en effet, aucun système de délégation n’a été accordé aux équipes opérationnelles chargées de la supervision au jour le jour, à savoir les équipes JST (Joint Supervisory Team), composées à la fois de membres de la BCE et des superviseurs nationaux home et host.
Certaines options nationales pourraient être révisées. Ceci devrait être fait de manière globale et avec la profession, en pesant les conséquences directes et indirectes, car les dommages pourraient s’avérer pénalisants. Enfin, un accent particulier sera mis sur le suivi des modèles internes utilisés pour pondérer les risques des actifs. Le
Sur quels textes s’appuie cette supervision ?
Le MSU vise à introduire, par le haut, plus de cohérence en termes de supervision bancaire, en partant des 18 systèmes placés jusqu’à hier à un échelon national. Cette supervision est bien entendu encadrée. Le MSU s’appuie sur plusieurs textes :
- une publication du Comité de Bâle de 2012 : « Basel Committee’s Core Principles for Effective Banking Supervision »,
- en Europe, les Guidelines de l’
EBA ,[6] - le document de l’ESRB (European Systemic Risk Board) intitulé « Coordinated Framework Regarding Macro-prudential Policy Measure »,
- enfin, les quatre principaux groupes français étant des groupes systémiques, ils dépendent du FSB, qui a publié le document « Supervisory Intensity and Effectiveness Progress Report on Enhanced Supervision ».
Quelles étapes pour les banques ?
Deux notions principales, désignées par des acronymes à ne pas confondre, sont à retenir : le SREP et le SEP.
Le SREP (Supervisory Review and Evaluation Process)
C’est la base de la supervision. Il est préparé par le JST, puis soumis au Supervisory Board avec une approbation finale par le Conseil des gouverneurs (Governing Council). Il détermine les actions de supervision :
- les actions correctives ;
- l’intensité des actions ;
- le programme de contrôle.
- l’ICAAP (Internal Capital Adequacy Assessment Process) et l’ILAAP (le même concept appliqué à la liquidité) ;
- le Risk Assessment System ;
- le Supervisory Quantification, basé sur des méthodologies alternatives mises au point par les superviseurs pour analyser les mesures internes des banques.
L’accent sera mis sur la notion de « constrained jugement approach », au travers de trois principes fondamentaux :
- le dialogue avec les banques, chaque JST disposant d’un budget pour se rendre une ou plusieurs fois par mois dans les entités des principaux groupes ;
- un réel équilibre entre le quantitatif, le qualitatif et le jugement ;
- une vision holistique au travers d’une agrégation d’informations multiples.
- le capital et la liquidité au travers des résultats des ICAAP/ILAAP, « challengés » par les supervisory quantifications ;
- les risques ;
- les stress tests qui devront être produits annuellement (à la fois de type EBA et/ou internes aux établissements) ;
- la profitabilité, les business models et la gouvernance ;
- les priorités globales des superviseurs.
Le SEP (Supervisory Examination Programme)
Le résultat du SREP est l’élément clef pour établir le planning opérationnel : le SEP. La Joint Team établit son SEP dans le cadre de la planification stratégique de la BCE définissant les priorités sur les 12 à 18 mois, en matière de risques et de vulnérabilités décelées au travers des SREP, ainsi que des recommandations des autorités nationales et de l’EBA.
Le SEP est produit annuellement et en coordination avec la
Le SEP permet l’allocation des ressources du MSU, en matière de fonctions horizontales et de contributions des autorités nationales.
Quelles nouveautés pour les banques françaises ?
Le dispositif de supervision du SSM est devenu – au terme d’échanges intenses entre superviseurs – proche du SRP/Pilier 2 français (et notamment la note « Mise en œuvre du processus de surveillance prudentielle et d’évaluation des risques (Pilier 2) » publiée par la Commission bancaire en 2007). Les pratiques que les banques ont connues avec l’ACPR vont ainsi en principe se poursuivre. Néanmoins, les groupes bancaires doivent s’attendre à devoir progresser dans plusieurs domaines :
- la prise en considération de l’aspect « culturel » déjà mentionné, à commencer, dans de nombreuses situations, par l’utilisation de la langue anglaise ;
- l’acceptation que la notion de benchmark, aussi appelée peer review, va prendre une grande importance. Avec un panel de 120 banques, les superviseurs disposent d’une vision plus large et plus globale que les supervisions nationales. L’approche « analyse et reporting » qui a prévalu jusqu’en 2014 risque de devenir une approche de type « fournissez-moi le maximum de données détaillées et on commencera à discuter » ;
- la nécessité de développer des systèmes d’information encore plus industrialisés, pour répondre notamment aux besoins liés aux stress-tests qui devront être réalisés de manière périodique. Dans le même ordre d’idées, la bonne cohérence de l’interface réglementaire entre prudentiel et comptable devient encore plus essentielle ;
- des contraintes encore plus lourdes vont peser sur les risques. Le document de l’EBA cite, par exemple, cinq types de stress-tests à mener sur les positions de liquidité journalière (défaillance de la principale contrepartie, défaillance du système…) ;
- la gouvernance sera déterminante, notamment l’implication de la direction générale sur l’ICAAP et sur les stress-tests dans les processus de pilotage au plus haut niveau (« l’ICAAP doit s’appuyer sur une structure de gouvernance adéquate pour assurer que les résultats
sont fiables »)[8]
Conclusion
La supervision à l’échelle européenne sera mise en place progressivement. Ceci a été largement affirmé par les nouveaux responsables du MSU. Son plein effet n’apparaîtra qu’en janvier 2016, et 2015 constituera à bien des égards une année de transition, étant donné le grand nombre de chantiers à mener de front.
C’est cependant une année vitale pour la confiance dans ce nouveau dispositif. Les JST et les banques devront travailler en étroite collaboration, pour faciliter un démarrage intelligent et efficient de la supervision européenne. L’exemple de l’ACPR, avec Danièle Nouy comme responsable, inspire la confiance en la réussite de ce nouveau défi pour le MSU !
