2016 fut une année paradoxale qui a vu l’entrée en vigueur à plein régime de la directive de résolution des banques (« BRRD ») et de son outil principal, le renflouement interne (bail-in), mais aussi l’opposition grandissante à son application. Le projet est-il déjà mort-né ? Pour répondre à cette question, il est intéressant de s’appuyer notamment sur une analyse de la situation dans laquelle s’est trouvée la banque italienne Monte dei Paschi di Siena fin 2016, étant précisé que l’écriture de cet article a été achevée le 9 décembre 2016, alors que la BCE semble avoir refusé à MPS un délai supplémentaire pour mener à bien son plan de recapitalisation.
Quand résoudre ne résout pas tout
La principale raison pour laquelle le gouvernement italien a voulu assouplir le cadre de BRRD, voire suspendre temporairement la mise en œuvre de cette directive, est la détention par des particuliers de dettes bancaires en Italie. Du fait d’un régime fiscal favorable entre 1996 et 2011, les particuliers italiens ont grandement investi dans des obligations détenues en direct. On estime qu’encore 30 % des obligations bancaires italiennes sont détenues par des clients particuliers. Dans le cas de Monte dei Paschi, 65 % des dettes subordonnées ont été initialement vendus à̀ des clients particuliers.
La règle des 8 %
De nombreux articles ont documenté les conditions dans lesquelles certaines de ces obligations ont été vendues à des clients particuliers. Le niveau de compréhension du risque par les particuliers, notamment dans le cas de dettes subordonnées, n’était pas suffisant ce qui crée un risque de réputation pour les banques. Certaines pratiques (par exemple, l’obtention de prêt en échange d’investissement dans la banque dans le cas de plus petites banques) ajoutent du risque juridique (pour les banques) aux pertes potentielles (pour les particuliers).
Résolution, dissolution (de l’assemblée) et révolution
L’Italie a été parmi les premiers pays à mettre en pratique BRRD. Il s’agissait de quatre banques en novembre 2015 (Marche, Ferrara, Chieti, Etruria). Ceci s’est traduit par des pertes pour les porteurs
Dans un contexte de montée de mouvements dits « populistes » et hostiles à l’Union européenne, l’utilisation potentielle de la résolution exacerbe les tensions. Il est à̀ noter cependant que la perception populaire de la résolution n’est pas uniforme dans tous les pays. On peut notamment relever qu’en Autriche ou au Portugal, la pression populaire contre l’utilisation d’argent public pour renflouer des banques a été un facteur déterminant de la gestion des cas Hypo Alpe Adria, BANIF ou Novo Banco. À l’inverse, il existe en Italie presque un consensus entre le Parti démocrate et le Mouvement 5 étoiles pour l’utilisation d’argent public pour renflouer le système bancaire.
Un plan de recapitalisation pour Monte dei Paschi
Revenons désormais sur le cas de Monte dei Paschi di Siena (MPS), banque systémique italienne (3e banque par les dépôts), avec tout d’abord son Plan A.
MPS a échoué aux tests de résistance de juillet 2016 et a présenté à la BCE un plan de recapitalisation dont l’échéance est fin 2016. Ce plan de recapitalisation contient trois composantes interdépendantes : (i) un échange d’obligations subordonnées en actions, (ii) une augmentation de capital et (iii) une titrisation de ces créances douteuses. Le besoin de capital à lever par les étapes (i) et (ii) est de cinq milliards d’euros.
L'échange (i) est désormais clôturé et a, théoriquement, permis de lever un milliard d’euros. L’augmentation de capital, bien que prégarantie par un pool de 13 banques, ne pourra vraisemblablement avoir lieu qu’avec la participation d’un investisseur stratégique (supposé être Qatar Investment Authority). Or cette participation est actuellement rendue hypothétique par la victoire du non au référendum constitutionnel proposé par le gouvernement Renzi. C’est ce plan de recapitalisation privé dont la BCE a refusé l’extension ce vendredi 9 décembre 2016. Le maintien de l’échéance initiale rend ce plan privé désormais très précaire.
L’option de la recapitalisation préventive
Le plan B envisagé est une recapitalisation préventive par l’État italien. Ce cas est permis par l’article 32.4.d de BRRD. Afin d’éviter des perturbations graves pour l'économie d’un État membre, un État peut procéder à une recapitalisation préventive d’une institution solvable, de manière temporaire, dans des conditions ne conférant pas un avantage à cette institution, et pour un montant limité au déficit en capital identifié lors du test de résistance. Cette augmentation de capital ne doit pas compenser des pertes probables ; c’est donc l’échec aux tests de résistance en scénario adverse couplé à̀ une réussite en scénario de base qui permet l’utilisation de cette dérogation permise par les textes. Dans ce cas, la recapitalisation déclenche une procédure d’aide d’État selon la Banking Communication de 2013, et non une résolution.
L’intérêt de cette procédure par rapport à une résolution est multiple. D’abord, il est loin d’être certain qu’une résolution puisse être déclenchée à ce stade. MPS est une banque solvable, avec des ratios de capitalisation au-dessus des exigences réglementaires. A moins de mettre à mal la crédibilité de ces ratios ou d’expliquer que le seuil de non-viabilité est beaucoup plus élevé qu’anticipé par le marché, il n’est pas évident que MPS remplisse le critère de « Failing or Likely to fail ». En quelque sorte, il faudra attendre que la situation se dégrade (en solvabilité, en liquidité) pour pouvoir intervenir. Ensuite, cette recapitalisation préventive peut stopper la contagion du risque systémique et endiguer la crise de confiance de manière plus efficace. Dans le cadre du partage des pertes au titre des aides d’État, seuls les actionnaires et les passifs subordonnés sont appelés à participer. Donc l’intérêt est à ce stade de pouvoir compartimenter et rassurer les porteurs de dettes seniors et les déposants, ce qui est un objectif clé pour le gouvernement italien. Enfin, une résolution nécessite, au titre de l’article 35 de BRRD, une revalorisation, ce qui prend du temps et crée de l’incertitude.
Une fois que l’aide d’État est approuvée, il s’ensuit une négociation entre le gouvernement italien et la DG Compétition de la Commission européenne quant à la nature du partage des pertes. Le considérant 45 de la Banking Communications permet des exceptions au principe de partage des pertes en cas de danger pour la stabilité financière. Bien que l’Italie semble pousser cette interprétation, il nous paraît peu probable qu’elle obtienne gain de cause. Le jugement de la Cour européenne de Justice sur la recapitalisation des banques slovènes n’a pas réellement modifié la donne, puisque le partage des pertes par les obligataires subordonnés a été jugé légal, même si son application n’est pas un prérequis de l’aide d’État. En conséquence, les porteurs de dettes subordonnées seront sans doute amenés à partager les pertes.
Indemniser les particuliers
Un plan d’indemnisation des porteurs particuliers (sur critères stricts et avec un montant maximal) annoncé en même temps que la recapitalisation nous paraît l’option la plus vraisemblable. Une telle solution avait été retenue, après beaucoup de tergiversations, dans le cas des quatre banques résolues en novembre 2015. Cette annonce dès le départ pourrait éviter une partie de la couverture médiatique négative qui avait suivi le sauvetage de novembre 2015. Ce mécanisme d’indemnisation n’est cependant pas sans conséquence. S’il est financé par l’État, il est lui-même soumis aux procédures d’aide d’État (et pourrait être refusé). Et s'il est « volontairement » mis en place par le secteur bancaire dans son ensemble avec le recours au fonds de garantie des dépôts, comme ce fut le cas en novembre dernier, alors son coût est porté par les autres banques. C’est d’autant plus problématique que les ressources du fonds de garantie sont actuellement limitées et que le sauvetage précédent a été financé par le paiement par anticipation de la contribution des banques au fonds pour les trois prochaines années.
Il faut noter à l’inverse que l’inconvénient de la recapitalisation préventive pour l’Italie est double. D’une part, il nécessite de négocier avec la Commission européenne (DG Compétition) et la BCE, alors que la résolution n’implique pas la Commission. Or ces deux instances peuvent avoir des interprétations et des objectifs différents. Ensuite, le capital injecté par l’Italie pèsera à court terme sur ses finances publiques.
Une solution globale
La presse a mentionné une possibilité pour l’Italie de recourir à un prêt de l’ESM. L’outil de recapitalisation directe des banques par l’ESM implique la résolution et ne répond pas aux objectifs politiques italiens. L’outil de recapitalisation indirecte, mis en place par exemple en Espagne, déclenche une procédure d’aide d’État équivalent à la recapitalisation préventive. Même si l’Italie y était éligible, nous ne voyons pas à ce stade l’intérêt de cette procédure par rapport à une recapitalisation préventive.
Mais si on estime que le sauvetage de MPS ainsi que le plan stratégique d’Unicredit présenté le 13 décembre risque de mettre la pression sur d’autres petites banques (par ex, Veneto, Vicenza ou Carige), alors une solution plus globale pour le secteur est envisageable. Comme nous ne savons pas si ces autres banques ont échoué à un test de résistance (non public) de la Banque d’Italie, nous ne savons pas si elles pourraient bénéficier du même cadre de recapitalisation préventive. Et si ce n’est pas le cas, alors la solution indirecte du mécanisme européen de stabilité a peut-être un sens.
Au-delà de l’Italie, le traitement de MPS est scruté par le Portugal notamment pour évaluer une éventuelle marge de manœuvre dans sa capacité à traiter son secteur bancaire.
En attendant le MREL
Beaucoup de commentateurs estiment que faire une exception pour MPS remettrait en cause la crédibilité de l’Union bancaire européenne. Nous ne pensons pas que ce soit le cas.
Le scénario envisagé de recapitalisation préventive est une dérogation prévue dans les textes. En ce sens, elle fait partie de la flexibilité qui a été introduite au fil de l’eau dans le cadre de gestion des crises bancaires. Certaines règles sont sujettes à interprétation, mais cette flexibilité des outils fait d’ores et déjà̀ partie du cadre réglementaire.
BRRD met en place une exigence de MREL (minimum requirement for own funds and eligible liabilities). Or cette exigence n’est pas encore finalisée (en termes de calibration et de composition). À terme, les banques maintiendront un montant de capital capable (i) d’absorber des pertes et (ii) de recapitaliser. Beaucoup de banques ne sont pas encore en ligne avec ses exigences, de telle sorte que le critère de 8 %, après la revalorisation de la banque exigée en résolution, pourrait s’étendre aux porteurs de dettes seniors et de dépôts non garantis. L’exemple chypriote en est une illustration. À Chypre, l’absence de passifs éligibles autres que les dépôts, couplée à une volonté de minimiser le coût pour le contribuable, s’est traduit par des pertes pour les déposants. Autrement dit, tant que le régime MREL n’est pas finalisé, la BCE n’est pas à l’abri de devoir traiter d’autres cas limites, pour lesquels l’application stricto sensu du critère de 8 % créerait des effets indésirables.
Informer les particuliers
L’autre enjeu est celui de la finalisation de la cascade des pertes en cas de résolution. La structure cible de la Commission européenne (telle que présentée le 23 novembre dans la proposition de modification de BRRD) n’est pas actuellement en vigueur en Europe, où la hiérarchie des créanciers en liquidation n’est pas harmonisée. Pour les investisseurs, cela signifie que nous n’avons pas encore de certitude sur qui partage quelles pertes en cas de résolution. Dans le cas de MPS, c’est la détention par des particuliers de dettes bancaires, notamment subordonnées, qui pose problème. Cette idée vient de la supposition (souvent légitime) que certaines de ces dettes ont été vendues à des clients particuliers sans qu’ils aient conscience du risque pris. Le sujet n’est pas le niveau de risque en tant que tel, et il n’a par exemple jamais été envisagé d’interdire la détention d’actions bancaires par des clients particuliers. Le sujet est la complexité des instruments (par exemple, le régulateur anglais interdit la commercialisation de CoCo à des clients particuliers) et la mauvaise perception, par certains porteurs particuliers, du risque que présentent les instruments obligataires. Ce sera donc un enjeu pour le régulateur de rendre plus robustes les procédures de commercialisation de ces instruments aux particuliers et/ou d’en limiter la détention par les particuliers. Mais une telle limitation pourrait avoir un impact non négligeable sur le coût de financement (en dettes seniors sujettes au bail-in) ou de capital (distribution de Tier 2 dans les réseaux, voire parts sociales/certificats mutualistes). En effet, en tant qu’investisseur institutionnel, nous apprécions la flexibilité qu’offre la demande des particuliers en termes de contra-cyclicité ou diversification, mais nous avons besoin d’être certains de l'épaisseur de chaque tranche qui constitue le capital des banques analysées.
Le prochain sujet d’attention de la BCE
Le nettoyage des créances douteuses des bilans bancaires est indéniablement une volonté de la BCE. Mais la frontière entre les exigences du superviseur et les contraintes comptables de provisions est ténue. Forcer les banques, notamment italiennes, à accélérer les cessions des créances douteuses est sans doute légitime prudentiellement. Mais il peut parfois paraître excessif du point de vue d’actionnaires ou de créanciers. Surtout, il augmente la perception de risque sur certaines banques. Or le système bancaire étant un système fiduciaire, qui repose sur la confiance, il peut en pâtir. La diffusion de ce risque systémique est problématique, d’autant que la résolution n’est peut-être pas l’outil le plus efficace pour gérer ce type de diffusion systémique dans tout le secteur bancaire.
