Cet article appartient au dossier : Dossier prospectif 2020.

Régulation

Odile Renaud-Basso : « L’Allemagne est maintenant clairement favorable aux fusions transfrontalières »

A la tête du Trésor, Odile Renaud-Basso explique pourquoi il est important de mettre un terme à la fragmentation qui existe au sein de l’Union bancaire. Elle s’exprime également sur l’affaire Tercas (et son éventuel impact sur le régime des aides d’État) ainsi que sur Bâle IV, rappelant le pouvoir laissé aux mains des dirigeants politiques.

Faciliter les fusions transfrontalières

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Revue Banque n°839

Numéro double 839-840 : Prospective 2020 - Rétrospective 2019

Aux yeux des dirigeants de l’État français, quelle est la principale raison de finaliser l’Union bancaire ?

Il existe aujourd’hui, au sein de l’Union bancaire, une importante fragmentation du capital et de la liquidité alors que cet ensemble devrait, en principe, favoriser une certaine fluidité qui permettrait un meilleur financement de l’activité économique européenne. Cette situation de fragmentation ne doit pas perdurer et pour nous, finaliser l’Union bancaire implique d’y mettre un terme. Ceci devrait faciliter les projets de fusions transfrontalières au sein de l’Union bancaire. De telles fusions permettraient d’aller vers un système de financement plus intégré qui mettrait en œuvre une forme de partage des risques privé : quand une banque opère dans un contexte transfrontalier, le jour où la situation se dégrade dans un pays, la présence du groupe bancaire dans d’autres pays lui permet d’absorber les chocs ; autre exemple : ce groupe peut mobiliser l’excédent d’épargne qui existe dans un pays pour soutenir des financements dans d’autres pays qui sont en insuffisance d’épargne. Ces mécanismes stabiliseraient l’Union monétaire.

De plus, la finalisation de l’Union bancaire permettrait aux banques européennes d’améliorer leur compétitivité externe : si nous avions un véritable marché unique dans le domaine bancaire cela renforcerait les établissements car ils opèreraient sur un marché plus vaste et totalement fluide.

Les pays membres de l’Union bancaire ont fait l’effort de créer un superviseur unique (avec le transfert de souveraineté que cela implique) et des outils de gestion de crise (avec le pilier Résolution) mais ne récoltent pas pour le moment les bénéfices que cet ensemble est en mesure de procurer. Nous sommes au milieu du gué, il faut donc continuer d’avancer.

Parmi les principaux enjeux de cette finalisation, je citerai également la nécessité de nous assurer du bon fonctionnement du cadre de résolution. Nous observons une tendance à contourner ou à éviter de passer en résolution : une banque espagnole a été mise en résolution (Banco Popular), mais dans tous les autres cas ont été mis en place des mécanismes de mise en liquidation, de recapitalisation préventive, etc. Il s’agit donc de montrer que le pilier Résolution fonctionne.

Quelle est aujourd’hui la position de l’Allemagne sur la finalisation de l’Union bancaire et la proposition d’Olaf Scholz (qui s’est exprimé dans une Tribune publiée par le Financial Times du 5 novembre) est-elle le reflet d’une évolution ?

Cette proposition reflète une évolution de la position de l’Allemagne, du moins du ministère des finances, sur la définition des objectifs de l’Union bancaire. L’Allemagne comprend que la finalisation de l’Union bancaire est susceptible d’aider les banques européennes, et notamment allemandes, à être plus compétitives. Cet objectif de renforcement du secteur financier européen – dont la compétitivité est aujourd’hui dans une situation préoccupante, notamment dans le domaine de la BFI (Banque de financement et d’investissement) – s’explique par une volonté de préserver la souveraineté du système financier européen. Cet objectif n’a certes pas effacé l’objectif principal allemand de la réduction des risques, mais le changement est sensible. Par exemple, alors que l’Allemagne a souvent défendu, lors des négociations précédentes, la position et le pouvoir des pays « host » (qui veulent conserver, dans les filiales, la liquidité et le capital, ceux-ci ne pouvant donc pas circuler au sein d’un groupe transfrontalier, NDLR), elle prend aujourd’hui conscience des effets négatifs de la fragmentation sur la compétitivité du système bancaire européen. L’Allemagne est maintenant clairement favorable aux fusions transfrontalières et, plus généralement, à la finalisation de l’Union bancaire.

Pour parvenir à finaliser l’Union bancaire, l’Eurogroupe du 4 décembre 2018 a mis en place un groupe de travail de haut niveau ; quelle a été l’approche suivie par ce groupe et la proposition d’Olaf Scholz a-t-elle joué un rôle positif sur les discussions ?

Le groupe de travail de haut niveau a rendu un premier rapport en juin 2019 qui liste les différents sujets interconnectés. Puis le groupe s’est divisé en 3 sous-groupes traitant de trois thématiques différentes :

– la fragmentation et la gestion de crise bancaire ;

– EDIS : quels degrés de mutualisation pour cette garantie européenne des dépôts ? etc... ;

– l’exposition des banques au risque souverain et le projet d’actif sûr.

La proposition d’Olaf Scholz a permis de porter au niveau politique une discussion que l’Allemagne souhaitait, jusqu’alors, maintenir au niveau technique. Toutefois, cette proposition – qui permettrait de progresser vers la mise en place de la garantie européenne des dépôts – contient une condition difficile à accepter pour certains pays, comme l’Italie ou la France : il s’agirait de remettre en cause la pratique actuelle en matière de risque souverain porté par les banques. Aujourd’hui, la dette souveraine détenue par les banques est, en pratique, exemptée de la pondération du risque de crédit et ne génère donc aucune surcharge en capital. En général, les banques détiennent de grandes quantités d’obligations émises par l’État, où se trouve leur siège.

Il y a plusieurs façons de prendre en compte le risque souverain (favoriser la diversification, prendre en compte la concentration dans les contributions des banques à la garantie des dépôts, moduler les exigences prudentielles en fonction de la concentration). C’est un sujet très sensible compte tenu de son impact potentiel sur la stabilité financière. C’est pourquoi la France est très opposée à une différenciation des exigences prudentielles en fonction de la notation du souverain.

Cette question a-t-elle été tranchée lors de l’Eurogroupe du 4 décembre 2019 et, plus généralement, quelles sont les avancées obtenues lors de cette réunion ?

Il s’agissait davantage de rendre compte aux Ministres puis aux chefs d’État des travaux sur ces sujets et de se mettre d’accord sur un programme de travail et de négociations ambitieux. Nous n’en sommes pas encore aux arbitrages finaux mais le groupe de travail de haut niveau sur EDIS a établi une feuille de route détaillée pour les prochains mois sur les prochaines étapes pour EDIS, mais aussi plus largement sur l’achèvement de l’Union bancaire. Ce plan de travail a été accueilli favorablement par les ministres, ce qui permet d’entrer dans une phase de discussions/ négociations active.

L’arrêt rendu le 19 mars 2019 dans l’affaire Tercas [1] pourrait-il faciliter le contournement du pilier Résolution de l’Union bancaire ?

La Commission a formé un pourvoi contre cet arrêt. Nous partageons ses interrogations ; en effet, le Tribunal de l’UE part du principe que le Fonds de garantie italien (le FITD) est une société de droit privé et l’arrêt accorde beaucoup d’importance à ce paramètre, ce qui est surprenant car, en droit européen, la nature juridique de l’entité ne devrait pas être déterminante.

Le Tribunal considère que c’était à la Commission de prouver que l’État italien avait influencé la décision du FITD et qu’elle ne l’a pas fait…

En effet, le tribunal a considéré qu’il y avait un défaut d’imputabilité.

Le Tribunal dit également qu’il existe des éléments montrant que la décision du FITD a été autonome. Quelle pourrait être la faille de ce raisonnement ?

La Banque d’Italie participe aux réunions du Conseil du Fonds de Garantie des dépôts italiens. Et surtout, pour cette intervention, le FITD a mobilisé les ressources de la garantie des dépôts qui sont des contributions obligatoires. Donc considérer que ces ressources sont privées ne tombe pas sous le sens. D’un point de vue économique, ces contributions sont assimilables à un impôt (elles sont obligatoires et leur assiette comme leur taux sont fixés par des textes réglementaires qui s’imposent aux établissements). C’est ainsi que sont alimentés tous les fonds de garantie européens. Le Tribunal a jugé que cette ressource pouvait être utilisée hors imputabilité à l’état et si l’on entre dans ce raisonnement, il devient très facile de contourner le régime des aides d’état.

En Allemagne, la garantie des dépôts fonctionne différemment : en plus des 100 000 euros garantis harmonisés au niveau européen, un dispositif géré sur une base volontaire par les banques allemandes garantit davantage ; ces montants complémentaires sont-ils bien des ressources privées qui pourraient être utilisées pour venir au secours d’une banque sans aucun risque d’être considérés comme des aides d’état ?

En Allemagne, avec le système des IPS, les ressources sont en partie obligatoires et en partie volontaires. Mais le fait que les IPS puissent mobiliser ces ressources au bénéfice des établissements bancaires qui sont ses membres donne accès à ces banques à des bénéfices prudentiels (dans les ratios prudentiels, dans les contributions aux fonds de garantie et de résolution…). Ainsi, il n’est pas certain que le caractère volontaire de l’intervention serait retenu car un versement qui donne droit à un avantage n’est pas vraiment volontaire.

Il faut encore attendre plusieurs mois avant que le pourvoi n’aboutisse dans l’affaire Tercas. En attendant, la décision du Tribunal de l’UE fait-elle jurisprudence ?

Oui, les fonds de garantie pourraient s’en inspirer.

La décision que rendra la Cour de Justice des Communautés sur le pourvoi sera-t-elle définitive ?

Oui, sa décision sera définitive et le débat sera alors clos pour le cas italien qui fera jurisprudence pour les pays dotés de fonds semblables mais le système allemand est différent.

L’une des difficultés que pose la résolution est la détention d’obligations bancaires par les particuliers. Comment évolue cette situation ?

Les conditions de distribution des nouvelles obligations bancaires, senior non préférées, créées il y a deux ans et destinées à absorber les pertes en cas de bail-in, sont encadrées en France : seuls les investisseurs avisés peuvent les acquérir et les banques ne doivent pas émettre de titres dont le nominal serait inférieur à 10 000 euros. Certes il ne s’agit pas d’une réglementation, mais d’un engagement de Place. Il n’en va pas de même dans les pays voisins, c’est pourquoi, à l’échelle de l’Union bancaire, la France a joué un rôle moteur pour introduire dans la nouvelle directive sur la résolution (BRRD2) des mesures visant à limiter la commercialisation des obligations éligibles au MREL, qui peuvent inclure un montant minimum de dénomination de 50 000 euros ou plus.

En théorie, rien n’empêche le bail-in de toucher les obligations senior !

C’est exact mais le MREL [2] a été calculé de telle sorte qu’en pratique, il est très peu probable qu’une résolution touche des obligations senior.

Pourquoi le chantier de l’Union des marchés de capitaux avance-t-il si lentement ?

La mise en place de l’UMC a dans un premier temps recouvert des textes assez abstraits, dont le lien avec l’économie réelle n’était pas évident, et qu’il était difficile de transformer en objets politiques. Toutefois, plusieurs réglementations ont été adoptées, mais elles sont souvent moins ambitieuses que le projet initial de la Commission : ce fut le cas par exemple de la réforme des ESA [3] qui offre finalement un résultat assez modeste. Mais le processus impulsé par la France, l’Allemagne et les Pays-Bas pour relancer l’UMC, avec le rapport Demarigny « Next UMC », est prometteur, avec des objectifs clairs sur l’économie réelle. La Commission a repris ce travail à son compte et va émettre une feuille de route pour son nouveau mandat. Par ailleurs, les dirigeants européens ont désormais bien conscience de la nécessité de rendre le financement de l’économie moins dépendant des banques. Toutefois, le chantier de l’UMC est très complexe ; par exemple, il touche à l’épargne et donc à la fiscalité.

Pourquoi le financement de l’économie doit-il être moins dépendant des banques ?

En Europe, le financement de l’économie passe beaucoup plus par les bilans bancaires qu’aux États-Unis ; or les réglementations bâloises sont assez coûteuses en capitaux propres pour les banques, ce qui peut pénaliser le financement de l’économie en Europe : si une banque supporte, quand elle octroie des crédits immobiliers ou aux entreprises, des charges en fonds propres plus importantes et s’il n’existe pas un marché adapté permettant de titriser ces crédits, alors ces crédits pèsent sur le bilan de la banque qui est ainsi bridée dans sa capacité à octroyer de nouveaux prêts.

Aux États-Unis, les banques octroient un prêt, le titrisent, cèdent cette titrisation sur le marché ou auprès des agences fédérales (Fannie Mae et Freddie Mac) et peuvent prêter de nouveau.

L’autre difficulté que nous pose Bâle III est liée au fait que le Comité de Bâle a, dans un premier temps, examiné les taux de défaut des crédits bancaires dans tous les pays, notamment aux États-Unis où les banques titrisent l’essentiel de leurs crédits et ne conservent à leur bilan que les moins bons. Cette méthode du comité de Bâle a conduit à prendre en compte une sinistralité plus importante qu’elle ne l’est en Europe. Cela a conduit à un calibrage de la méthode standard et de l’output floor [4] qui vont s’appliquer à toutes les banques, notamment européennes dont la sinistralité est moindre et qui seront donc pénalisées, d’où les préoccupations des dirigeants français qui estiment que le modèle européen doit être pris en compte dans la transposition de la finalisation de Bâle III.

Par ailleurs, l’EBA recommande que l’output floor soit appliqué au niveau solo ce qui est très contestable et aurait un lourd impact, notamment pour les groupes mutualistes qui ont de très nombreuses filiales. La transposition doit certes être fidèle mais adaptée à la réalité économique européenne. Andrea Enria, président du SSM semble disposé à prendre en compte cette vision.

L’EBA semble soutenir la mise en place de Bâle IV [5], ne laissant guère entrevoir de marges de manœuvre…

Les superviseurs sont dans leur rôle quand ils sont prudents. Mais les décisions seront prises par les dirigeants politiques (le Parlement et le Conseil). Et le vice-président de la Commission européenne, Valdis Dombrovskis, a bien conscience des enjeux. Ainsi, lors de ses auditions au Parlement, il a bien rappelé le mandat politique de départ, confié aux négociateurs de l’accord de Bâle : la finalisation de Bâle III ne doit pas entraîner d’augmentation substantielle des exigences en fonds propres. Maintenant la Commission va préparer sa proposition.

Peut-on imaginer que l’Europe se dote, elle aussi, d’institutions comparables aux deux agences fédérales américaines, Fannie Mae et Freddie Mac ?

Fannie Mae et Freddie Mac bénéficient d’une garantie fédérale, ce qui serait difficilement réplicable dans le contexte européen actuel, où toute forme de mutualisation est difficile à faire accepter par certains États membres. Toutefois, cette idée est en germe, mais c’est un sujet complexe. On entend parfois parler de la BEI, mais la taille de son bilan n’est pas adaptée.

La zone euro vient de se doter d’un « embryon de budget » ; la France va-t-elle continuer de se battre pour la création d’un véritable budget ?

La création de l’IBCC [6] marque les débuts d’un budget de la zone euro. Nous plaidons pour que ce nouvel outil bénéficie de contributions additionnelles grâce à un accord intergouvernemental entre pays membres de la zone euro. Donc l’architecture est mise en place et nous avons un début de budget avec des montants limités pour commencer mais la France va continuer de plaider pour que la taille de cet outil permette d’avoir un impact significatif sur les investissements. Nous allons également plaider pour le développement d’une fonction de stabilisation, avec notamment le projet d’une assurance chômage européenne, porté également par Ursula von der Leyen mais contesté par certains, comme les Pays-Bas. Tout comme l’assurance chômage, l’investissement public est lui aussi un bon outil de stabilisation. Pour l’instant, le budget procure un léger effet contracyclique (les pays en récession pourront ne pas contribuer au budget) mais n’a pas de fonction de stabilisation.

 

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Propos recueillis par Sophie Gauvent le 11 décembre 2019

[1] Dans son arrêt du 19 mars 2019, le Tribunal de l’Union européenne a donné tort à la Commission qui avait considéré que la banque italienne Tercas avait bénéficié d’une aide d’État en recevant le soutien du Fonds de garantie des dépôts italien (Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi – FITD). Le Tribunal a souligné que le FITD constitue une entité privée et que la Commission n’est pas parvenue à démontrer que les Pouvoirs Publics italiens avaient influencé le Fonds dans sa décision d’intervenir en faveur de Tercas.

[2] MREL: ce ratio obligera les banques à émettre un minimum d’actions et d’obligations qui seront en première ligne en cas de bail-in, ce qui protège (sans les immuniser) les instruments plus sécurisés.

[3] European Supervisory Authorities. Il s’agit de l’EBA pour le secteur bancaire, de l’EIOPA pour celui de l’assurance et de l’ESMA pour les marchés financiers.

[4] L’output floor est destiné à brider l’effet des modèles internes qu’utilisent les banques pour évaluer le risque que présentent les prêts qu’elles octroient.

[5] La finalisation de Bâle III est souvent surnommée Bâle IV.

[6] Instrument budgétaire de convergence et de compétitivité

 

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