Concurrence

« Les aides au secteur bancaire représentent annuellement 10 % du PIB européen »

En l’absence de régime spécifique de résolution des crises bancaires, c’est la Commission européenne, et en particulier les équipes du Commissaire à la concurrence, qui ont supervisé les restructurations ou démantèlements des établissements en difficulté. Mais cette réponse d’urgence doit laisser la place à un régime pérenne qui protège les contribuables et le marché unique.

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Revue Banque n°753

Résolution des crises bancaires : trouver la bonne équation

Depuis 2008, la Commission a mis en place un régime spécifique concernant les aides d’État au secteur bancaire. En quoi était-ce nécessaire ?

Dès le début de la crise financière, la nécessité d'un régime spécifique au secteur bancaire s'est imposée à la Commission et aux responsables européens. Tout d'abord, les montants d'aides au secteur bancaire ont atteint des niveaux jamais vus jusqu'alors : ils représentent près de 20 fois les montants d'aides d'État généralement octroyées dans l'ensemble de l'économie, soit annuellement environ 10 % du PIB européen, contre 0,5 ​% environ en temps normal. Dans ce contexte, il fallait fixer un cadre commun, sans quoi les interventions des États auraient pu menacer le marché unique. Il était aussi nécessaire de permettre aux États d'intervenir rapidement pour préserver la stabilité financière grâce à des mesures de sauvetage : nous avons ainsi pu approuver ces aides rapidement, afin de faire face à une situation d'urgence, mais à titre temporaire seulement, avant de procéder à un examen définitif fondé sur les plans de restructuration des banques aidées.

D'autre part, il n'existait pas de règles spécifiques prenant directement en compte les particularités des garanties publiques, de la recapitalisation des banques et du traitement des actifs dépréciés dans des conditions de crise systémique. Nos règles générales sur les aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises, auparavant appliquées dans des cas individuels, même d'envergure comme le Crédit Lyonnais, nécessitaient une adaptation à un contexte d'urgence et de crise systémique : par exemple, la durée de la période de restructuration a été étendue ; en contrepartie, notamment, des mesures dites « comportementales ​» ont été introduites. Au total, nous avons adapté aux particularités du secteur les principes cardinaux du contrôle des aides d'État : les aides sont conditionnées au retour à la viabilité des entreprises aidées, pour éviter de maintenir sous perfusion des entités qui échouent, mais aussi à une contribution appropriée de l'entreprise aux coûts de sa propre restructuration, et enfin à des mesures compensatoires pour remédier aux distorsions de concurrence créées par l'aide.

Ce régime va-t-il être prolongé en 2013 ? Un autre secteur économique fait-il l’objet d’un régime comparable ?

Il est prévu que le régime continuera à s'appliquer tant que le secteur financier connaîtra de graves perturbations. Au début de la crise, nous avions également adopté un cadre temporaire permettant des aides à l'économie réelle. Ce cadre n'est plus en vigueur aujourd'hui. Seul demeure donc le régime dit « ​de crise » applicable au secteur financier. Quant aux règles ordinaires en matière d'aides d'État, certaines sont sectorielles, comme par exemple les règles qui concernent les aides au cinéma, les aides au secteur maritime ou encore au secteur aérien, mais elles ne sont pas liées à la crise. Lorsque la situation reviendra à la normale, je souhaite d'ailleurs que nous adoptions également un régime ordinaire pour les aides au secteur financier, prenant en compte toute l'expérience accumulée durant la crise.

Quels types de réponses avez-vous été amenés à formuler dans les différents cas qui vous ont été présentés ?

La réponse la plus importante a été l'adoption de mesures de restructuration de grande envergure pour les bénéficiaires d'aides, après une phase de sauvetage rapide pour éviter leur effondrement. Les aides au sauvetage ont permis d'assurer la stabilité financière mais elles ont aussi créé un important « ​aléa moral » et des distorsions dans le marché unique : des mesures de restructuration adéquates étaient donc nécessaires.

Conformément aux grands principes que j'ai rappelés précédemment, les plans de restructuration approuvés par la Commission prévoient de revoir les business models des bénéficiaires d'aides, afin de rétablir la viabilité à long terme de ces banques. La Commission a également exigé une répartition appropriée de la charge de la restructuration entre la banque aidée et l'État : cela implique par exemple la dilution du capital, des limitations sur le paiement de dividendes et des limitations sur les bonus et les stock-options. Ce principe de la répartition de l'effort répond au problème de l'aléa moral et permet de minimiser la charge pour le contribuable.

Enfin, certaines mesures structurelles et comportementales ont été mises en œuvre pour remédier aux distorsions de concurrence créées par les aides publiques. Elles ont été conçues en fonction de la quantité de l'aide reçue, de la contribution propre de la banque bénéficiaire aux coûts de la restructuration, de son positionnement sur le marché et des caractéristiques de celui-ci. Ces mesures comprennent notamment des cessions d'actifs en vue de préserver la concurrence, des mesures d'ouverture des marchés ou l'imposition de restrictions pour éviter que des banques aidées ne poursuivent des stratégies commerciales agressives.

Pourriez-vous citer quelques exemples ?

Les mesures que nous avons acceptées ont par exemple conduit à une profonde restructuration et à la résolution partielle de banques telles que Hypo Real Estate, Kommunalkredit ou encore Northern Rock. Certaines banques au business model insoutenable ont dû se recentrer sur leurs activités traditionnelles – cela a été le cas par exemple pour LBBW ou HSH. La banque WestLB, dont la viabilité ne pouvait pas être restaurée, a dû faire l'objet d'une résolution ordonnée. Quant aux mesures « comportementales », nous avons fréquemment imposé l'interdiction de nouvelles acquisitions, par exemple dans le cas de RBS, ou des restrictions quant à la politique de prix, par exemple pour ING.

Avez-vous parfois été conduits à refuser le renflouement d’un établissement ?

Dans le cas Banco Privado Português, la Commission a considéré qu'une aide sous forme de garantie publique était illégale et a exigé son remboursement, notamment parce que la banque et les autorités portugaises ne se sont pas conformées à leur obligation de présenter un plan de restructuration. Dans les autres cas, hormis bien sûr les dossiers en cours, la Commission a pu approuver les aides sur la base de plans de restructuration ou de résolution ordonnée.

Dans quelle mesure le projet législatif présenté le 6 juin dernier par votre collègue Michel Barnier va-t-il réduire les aides d’État au secteur bancaire ?

La nouvelle proposition de Cadre européen de redressement et de résolution des crises bancaires aura un effet très positif. Ce cadre permettra en effet de réduire, voire d'éviter, le recours aux aides d'État pour sauver une banque ou pour permettre sa liquidation ordonnée. Il donnera aux autorités compétentes les moyens d'intervenir de manière décisive, à la fois avant que les difficultés n'apparaissent et, si des difficultés surviennent, dès le début du processus.

En outre, si la situation financière d'une banque devait se détériorer de manière irrémédiable, la proposition prévoit que ses fonctions critiques pourront être préservées, et qu'il reviendra aux propriétaires et aux créanciers de la banque, et non au contribuable, d'assumer les coûts de sa restructuration et de sa résolution. Cela permettra aussi de réduire « l'aléa moral » qui a conduit à des prises de risque démesurées par le passé.

Ainsi, l'existence d'un cadre européen pour la résolution des crises bancaires évitera que se reproduise une situation comme celle que nous avons connue depuis 2008. Le recours à des fonds et garanties publics était la seule réponse immédiatement disponible pour éviter des faillites bancaires incontrôlées et une désorganisation économique à grande échelle.

Dans un discours en juin à Francfort, vous avez expliqué que la Commission européenne avait joué de facto le rôle d’une autorité de résolution des crises bancaires qui ne dit pas son nom. Le projet législatif prévoit la création d’un réseau européen de fonds de résolution. N’est-ce pas un recul par rapport à la situation actuelle, où la Commission joue un rôle de centralisateur des réponses à apporter aux crises bancaires ?

Effectivement, la Commission a dû jouer ce rôle, dans la mesure où la réponse immédiate à une situation de crise sans précédent a été le soutien aux banques par des aides d'État octroyées par chacun des États membres concernés et dont l'impact sur la concurrence aurait pu être dévastateur. C'est précisément pourquoi le contrôle des aides d'État fait partie des compétences de la Commission, en vue d'assurer le respect des conditions de concurrence, et, en fin de compte, l'intérêt commun. Le contrôle des aides d'État, quel que soit le secteur économique concerné, est une compétence de la Commission. Elle continuera donc évidemment à jouer ce rôle.

Toutefois, il y a évidemment plus d'avantages à une situation dans laquelle le montant général des aides d'État serait considérablement réduit, à la fois pour la santé financière de nos États et pour limiter l'aléa moral et les risques de distorsions de concurrence. De ce point de vue, la politique de contrôle des aides d'État, malgré le rôle essentiel qu'elle a joué durant cette crise, n'est qu'une réponse partielle à des problèmes plus généraux qui exigent d'autres réponses complémentaires.

La consultation publique que nous venons de lancer sur les conclusions du groupe animé par Erkki Liikanen [1] aura à cet égard une grande importance. C'est aussi dans cette optique qu'ont été développées les propositions de la Commission sur la résolution des crises bancaires et, plus largement, sur l'Union bancaire. L'idée est bien d'aboutir à un système plus intégré, on ne peut donc y voir un recul ! Nous avançons pas à pas vers cette Union bancaire, le plus urgent étant la mise en place d'une supervision unique dans la zone euro.

Par ailleurs, le respect des règles du cadre de résolution n'empêchera pas une appréciation des aides d'État par la Commission. En particulier, les interventions à travers un fonds de résolution national ou de garantie des dépôts peuvent impliquer l'utilisation de ressources publiques et donc constituer des aides d'État qui continueront à être soumises au contrôle de la Commission.

L’outil du bail-in est un instrument puissant qui peut priver certains investisseurs de leurs droits sur décision des pouvoirs publics. N’y voyez-vous pas une entorse au libéralisme ?

Ma conviction est que le secteur bancaire, pour être remis au service de l'économie réelle et donc de la société, doit être encadré par un certain nombre de règles et de principes. C'est la leçon de la crise financière. Dans une économie de marché qui fonctionne bien, les investisseurs doivent assumer les risques qu'ils prennent sans que ces risques ne retombent sur les contribuables. L'outil de bail-in est conforme à cette idée.

Par ailleurs, il ne faut pas se méprendre sur le bail-in : la « décision des pouvoirs publics » que vous mentionnez ne sera pas une décision arbitraire, mais fondée sur des critères précis. L'exigence de partage des coûts de la restructuration ou de la résolution avec la banque elle-même, ses actionnaires et ses créanciers était déjà, d'une façon certes différente, présente dans les règles que nous avons appliquées depuis 2008.

Enfin, je ne crois pas que la proposition de bail-in soit contraire aux intérêts à long terme du secteur bancaire. Je vous renvoie à l'analyse d'impact menée par la Commission : l'impact de cette mesure sur le coût de financement des banques sera modéré et de loin compensé par les bénéfices macroéconomiques découlant d'une probabilité réduite de crises financières systémiques.

[1] Le comité Liikanen a travaillé sur la structure du secteur bancaire européen et a rendu son rapport le 2 octobre (NDLR).

 

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Résolution de crises bancaires : trouver la bonne équation

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