Réglementation financière européenne

L’influence britannique perdurera-t-elle ?

Réputé pour son influence dans les négociations sur la réglementation financière européenne, le Royaume-Uni va voir ses moyens d’actions redéfinis en raison du Brexit. De l’autre côté de la Manche, l’Europe Continentale doit définir son positionnement et sa stratégie de négociation face au pays de la City.

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Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°351

Euroscepticisme : l’Union européenne en quête d’un projet

Dans l’histoire de la construction européenne qui, depuis son origine, a connu des hauts et des bas, le Brexit représente pour la première fois, un réel risque d'« involution ». Cet événement intervient pourtant quelques années seulement après que l’Europe a manifesté, avec la crise financière, une capacité certaine à parvenir à des accords historiques, par exemple l’Union bancaire et la nouvelle supervision européenne accordée à la Banque Centrale Européenne (BCE).

À bien des égards, le Brexit représente donc, depuis la crise, tant pour les institutions financières que pour les législateurs et régulateurs européens, l’un des chantiers réglementaires les plus structurants des années à venir. Au cours des prochains mois, les Britanniques seront nécessairement concentrés sur le démarrage de ce processus complexe, dont à la fois le calendrier [1] et les résultats sont incertains ; du côté européen, la définition d’une stratégie de négociation avec le Royaume-Uni soulèvera des discussions intenses. À ce stade, l’impact sur la réglementation financière européenne est difficile à estimer avec précision, mais l’on peut raisonnablement anticiper qu’il n’y aura pas de changements radicaux à court terme.

Néanmoins, les spéculations sont ouvertes. Certains, considérant qu’une Europe sans le Royaume-Uni favoriserait un consensus général susceptible de déboucher plus facilement sur des accords, y voient la possibilité d’une nouvelle dynamique, alors que d’autres tendent à considérer que ce départ ouvre la porte à un regain d’initiatives de la part de pays membres tentés de redynamiser leurs places financières nationales. Dans tous les cas, c’est donc à la définition d’un nouveau modèle européen qu'invite le Brexit.

Effets à court terme de la perte d’influence Britannique

Le Brexit est susceptible d'avoir à la fois des impacts à court et à long terme sur la législation et les orientations, tant outre-Manche qu’au sein de l’Union européenne (UE). Dans le contexte actuel, il est probable que l'influence exercée par le Royaume-Uni dans le processus législatif et de réglementation européenne va progressivement diminuer et ce quel que soit le résultat final des négociations sur les relations entre les Britanniques et l'UE.

Les conséquences immédiatement tangibles que seront, dans le secteur bancaire, la perte d’influence des autorités britanniques au sein de l'Autorité bancaire européenne (ABE), son futur déménagement dans un autre État membre de l'UE et, plus généralement, le départ progressif de nombre de collaborateurs britanniques des instances européennes devraient se traduire par une influence accrue de la BCE, tant au sein de l’UE, que des instances internationales (Comité de Bâle et Financial Stability Board). C’est donc un modèle plus unifié qui tend à se mettre en place, avec une BCE jouant à la fois un rôle de régulateur et de superviseur bancaire, alors que l’ABE devrait quant à elle s’assurer de la convergence et cohérence dans l’ensemble de l’UE.

La réglementation des marchés de capitaux sera également nécessairement influencée par le départ de la Financial Conduct Authority (FCA) de l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) qui sera naturellement moins enclin aux compromis, par exemple sur l’élaboration et finalisation des mesures de niveau 3 de la directive MIF II. L’institution européenne devrait donc voir son influence croître. Elle sera néanmoins confrontée à des défis, résultant de l’absence de support et de contribution de la part de la FCA et de la nécessité, pour les régulateurs continentaux, de renforcer leur expérience en matière de réglementations de certains marchés – commodities par exemple. Enfin, les échanges qui débuteront sur le fonctionnement des éventuels mécanismes d’équivalence (passeports pour certains produits et services financiers) seront un indicateur des nouveaux équilibres qui verront le jour. L’AEMF jouera un rôle déterminant pour les futures décisions d’équivalence, qui, à ce stade, semble être l’hypothèse la plus réaliste pour gérer les futures relations entre le Royaume-Uni et l’UE.

À court terme, et dès lors que le processus de négociation sur la mise en œuvre de l’article 50 du Traité aura formellement débuté, la perte d’influence directe des Britanniques au sein du processus législatif européen sera une réalité. Il peut légitimement être anticipé que les autres législateurs et régulateurs européens n’admettront pas une ingérence du Royaume-Uni dans des processus européens alors que le Royaume-Uni, de son côté, pourrait adopter une posture de négociation forte. Mais celle-ci pourrait-elle se manifester d’une manière différente ?

Pas de vraie divergence réglementaire

Plusieurs raisons laissent penser que le Royaume-Uni et l'UE ne devraient pas sensiblement diverger en matière de réglementation financière.

1- La City

Le Royaume-Uni a considérablement contribué à l'ordre du jour post-crise (au sein du G-20, FSB…) et, à l’instar des autres pays, sera confronté à la problématique de la gestion du risque systémique global de l'un des centres financiers majeur dans le monde. Le pays a d’ailleurs mis en œuvre des règles parfois plus strictes que Capital Requirements Directive (CRD 4) [2] et ses principaux partenaires n’accepteraient pas un infléchissement des positions britanniques compte tenu du poids représenté par la City et des risques systémiques qui pourraient résulter d’un laxisme réglementaire si le pays entamait un « dumping » pour préserver son attractivité.

2- Les équivalences

Les négociations à venir concernant les mécanismes d’équivalence devraient avoir pour conséquence le maintien d’une certaine convergence entre les réglementations britannique et européenne. Si, à ce stade du processus, cela n’est pas directement affiché, cet objectif de convergence sera une nécessité pour les deux camps. L’enjeu est naturellement crucial pour la City mais également, d’une certaine manière, pour les pays européens puisqu’il s’agit de permettre l’accès au marché européen notamment pour des entités de pays tiers implantés dans la City. À cet égard, il est également intéressant de voir émerger, en Asie (Japon par exemple [3]), des voix incitant les Européens à ne pas sanctionner le Royaume-Uni au travers d’une trop grande sévérité qui pourrait se traduire par un recentrage des activités et investissements hors-Europe.

De fait, les spécificités nationales devraient être minimes, et il serait imprudent de considérer que le Royaume-Uni aura nécessairement vocation à assouplir sa réglementation financière. À la marge, cela pourrait être naturellement le cas sur des sujets comme les rémunérations et bonus, mais sur d’autres comme la Directive MIF II et les inducements [4], a contrario, la réglementation pourrait rester sur la ligne des négociations initiales, plus stricte qu’en Europe continentale.

3- Les négociations passées

D’une manière générale, et sur l’ensemble des grands axes de la réglementation financière européenne – qu’il s’agisse de la réglementation sur les fonds propres avec CRD, des marchés financiers avec la Directive MIF, du secteur de la gestion d’actifs, de l’assurance ou encore des services de banque de détail –, le socle commun est stabilisé depuis des années.

Les principaux textes sont en effet le résultat de compromis reflétant davantage des différences d’organisation entre des marchés et industries plutôt qu’une logique d’obstruction souvent prêtée aux émissaires britanniques négociant à Bruxelles. Nombre d’initiatives britanniques ont d’ailleurs été poussées et promues au niveau européen sans que l’on puisse objectivement considérer qu’il s’agisse d’un recul des réglementations européennes en la matière. Les principes issus du rapport Vickers, avec la séparation des activités de détail et d’investissement, les positions sur la couverture du risque de crédit dans CRD 4, ou encore, dans le cadre de la Directive MIF II, l’interdiction des inducements pour certaines activités en vue de limiter les conflits d’intérêts et autres pratiques de misselling, témoignent de cette influence britannique dans les textes et des compromis adoptés in fine.

De plus, les révisions successives de ces textes s’inscrivent dans une triple perspective peu susceptible d’être remise en cause, tant les objectifs en sont partagés : renforcer la protection des investisseurs et accroître la transparence des marchés, favoriser l’exercice d’activités européennes avec un passeport fonctionnant de manière plus fluide, et redynamiser les économies avec un accès facilité aux capitaux.

Pour ces trois raisons, parier sur une perte d’influence britannique qui se traduirait par des chemins divergents en matière de réglementation financière pourrait donc davantage relever de l’illusion et méconnaître le nécessaire pragmatisme qui devra guider les deux parties dans cette négociation à venir.

Autres vecteurs d’influences et nouveaux enjeux pour l’UE

Le rôle joué par la Place financière britannique ne devrait donc pas diminuer radicalement, ni les réglementations diverger au motif d’un consensus retrouvé en Europe continentale. En revanche, cette probable perte d’influence directe de la Place britannique au sein de l’UE ouvre la voie à de nouvelles initiatives européennes, si l’Union veut éviter les risques de dumping intra-européen.

En effet, le Brexit n’intéresse pas uniquement les relations entre le Royaume-Uni et l’UE ; l’influence britannique aura de fait vocation à s’exercer sur un périmètre différent, puisque c’est par rapport à d’autres centres financiers internationaux (New-York, Hong-Kong, Singapour…) que la Place britannique tentera également de maintenir sa suprématie. Dès lors, l’UE se trouvera confrontée à une problématique plus large que la seule convergence des réglementations financières et les influences devraient donc davantage s’exercer sur d’autres domaines, pour pouvoir émerger dans ce nouvel environnement plus compétitif. Si tel n’était pas le cas, elle sera au contraire confrontée au risque d’un dumping interne de certains pays qui souhaiteraient individuellement pouvoir tirer avantage du Brexit.

Le sort réservé à certaines initiatives réglementaires européennes telles que l’avenir de la taxe sur les transactions financières ou encore la séparation des activités bancaires sera un bon indicateur de ce positionnement et de la direction que souhaite emprunter l’UE. Si les positions de certains États membres en Europe continentale étaient en effet plutôt favorables à de telles initiatives, l’opportunité ouverte par le Brexit de pouvoir « rapatrier » certaines activités londoniennes dans les pays européens n’incite naturellement pas à pousser en faveur de mesures dont on sait d’emblée qu’elles induiront un désavantage compétitif. La stratégie, affichée ou non, de certains pays de vouloir attirer des activités financières sur leurs places respectives pourrait donc changer la donne.

Dans ce contexte, le positionnement de la Commission européenne et du Parlement sera crucial. Sans une initiative au niveau européen et des avancées sur des thèmes porteurs d’enjeux de compétitivité pour l’UE, le Brexit risque d’affaiblir l’émergence d’une Place européenne.

S’il est certain que l’influence des Britanniques sur l’ensemble des initiatives européennes a pu être fondée, dans le domaine des marchés financiers, sur l’importance de la City ainsi que sur des pratiques et une organisation des activités différentes des modèles existant en Europe continentale, il ne faut pas considérer que son influence s’arrête avec sa sortie de l’UE. La Place financière de Londres continuera à jouer un rôle important dans la définition des règles au niveau global, compte tenu de son poids dans les activités financières.

Au final, et par-delà les jeux d’influence qui ne manqueront pas de s’exercer, ce contexte d’incertitudes sur l’issue des négociations a des incidences immédiates sur les décisions stratégiques et opérationnelles des établissements financiers, en particulier ceux de pays tiers qui avaient fait de la City leur point d’entrée dans l’UE, mais également de banques continentales qui avaient logé le plus gros de certaines de leurs activités à Londres.

L’analyse à mener par les établissements devra s’inscrire sur le long terme, être fondée sur des scénarios documentés et spécifiques aux activités concernées et tenir compte du fait que, dans ces discussions à venir, Britanniques comme Européens auront tout intérêt à privilégier un statu quo réglementaire et une coopération habile fondée sur des principes d’équivalence, nécessaires à la stabilité du système, en dépit du choc immédiat créé par cette situation.

 

[1] À la date d’écriture de cet article, le Gouvernement britannique s’était engagé à présenter la demande, selon l’article 50 du traité, avant la fin de mars 2017.

[2] Hormis le volet rémunérations, qui a toujours constitué un cheval de bataille pour maintenir l’attractivité de la Place londonienne.

[4] Avantages versés au prestataire par des entités autres que le client (par exemple : rétrocessions de commissions).

 

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