Quel bilan dressez-vous de l'année 2014 pour votre institution ?
Nous sommes dans la cinquième année de notre fonctionnement, avec un rythme d'environ dix décisions par an – neuf exactement en 2014, dont sept sur le fond. L'année s'est caractérisée par un nombre relativement élevé de décisions dans le secteur de l'assurance, avec en outre des sanctions pécuniaires très importantes. Allianz Vie a ainsi été sanctionnée en décembre par une amende record de 50 millions d'euros pour des questions de recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance vie non réclamés, à la suite de Cardif Assurance Vie (10 millions d’euros) et CNP Assurances (40 millions d’euros). Du côté des banques, nous avons traité une affaire de protection de la clientèle concernant une grande banque, ce qui est une thématique forte dans notre activité ; l’amende s’est élevée à 2 millions d'euros.
Des décisions du Conseil d’État ont également marqué l’année passée. Nos sanctions lui sont en effet soumises en premier et dernier ressort. Le Conseil d'État a validé deux décisions assez sensibles que nous avions prononcées contre des banques : la première est relative à UBS, pour une affaire datant de 2013. Nous avions condamné cette banque à une amende de 10 millions d'euros pour insuffisance de réactivité du contrôle de conformité dans une situation très sensible, où des opérations transfrontalières étaient susceptibles de constituer des infractions pénales. C'est le volet administratif de l'affaire, qui fait par ailleurs l'objet d'une information
C'est donc dans le cadre de cette seconde procédure que la banque a dû verser une caution d'1 milliard d'euros ?
L'affaire est encore en cours au pénal. La Commission des sanctions n'était pas sur le même sujet que la procédure pénale mais vraiment sur des questions d’organisation d’un établissement confronté à un risque de non-conformité. La décision marque très clairement le fait qu'elle ne statue pas sur le concours éventuel de l'établissement à du blanchiment de fraude fiscale. Elle se prononce sur le fait qu'alors que des annonces inquiétantes remontaient, peu de réactions ont été constatées.
L'autre affaire concerne la Banque Populaire Côte d'Azur, qui est un feuilleton juridique à épisodes. Une première sanction de la Commission Bancaire a été prononcée en 2009, puis annulée après que le Conseil Constitutionnel eut censuré l'ancienne organisation de la Commission bancaire en matière disciplinaire. L’ACPR a lancé une nouvelle procédure. L’arrêt du Conseil d’État a confirmé tous les aspects procéduraux ainsi que la sanction prononcée par la Commission.
Quelles sont les conséquences de ces décisions pour l’ACPR ?
L’ACPR sort confortée et consolidée de cet exercice, et ce d’autant plus que sur ces deux dossiers le Conseil d'État a refusé de transmettre des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). Ces QPC venaient critiquer les textes législatifs dont nous sommes issus et que nous appliquons.
Quelle sera la tendance de l’année 2015 ?
Mon pronostic pour 2015 est que nous aurons à traiter un nombre d'affaires équivalent à celui des autres années, mais que ces affaires déboucheront sur un niveau de sanctions pécuniaires sensiblement inférieur à l'année 2014 : les affaires liées à l'assurance vie étaient tout à fait exceptionnelles. Tous les éléments d'appréciation que nous utilisons pour apprécier les sanctions y étaient présents. Il y avait un manquement à des règles importantes très clairement voulues par le législateur, à savoir cette obligation de recherche des bénéficiaires d'assurance vie, ce qui pour les compagnies d’assurance se traduisait par des économies substantielles, et pour les assurés et bénéficiaires, ainsi que plus généralement pour le marché de l’assurance vie, par un préjudice. Nous aurons à examiner cette année la situation d’une grande variété d’organismes, à nouveau des entreprises du secteur des assurances mais aussi des intermédiaires et des établissements relevant du secteur des paiements ou du change manuel.
Les autres compagnies d'assurance sont-elles en conformité avec les dispositions relatives aux contrats d’assurance vie non réclamés ?
Je pense qu'elles y travaillent. Nos décisions ont permis de préciser, pour l’ensemble des entreprises concernées par ces nouvelles obligations, les mesures à prendre et les comportements à éviter.
Quels sont les principaux domaines sur lesquels porte votre action ?
La Commission ne peut se saisir elle-même. En conséquence, les sujets traités par ses décisions dépendent des priorités définies par le Collège de l'ACPR dans le cadre de son activité de contrôle, et des affaires pour lesquelles il décide d’aller au disciplinaire. Nos dossiers sont la résultante, l'effet projeté des priorités de contrôle et des choix du Collège.
Cependant, la protection de la clientèle devrait rester une problématique forte ; une direction de l’ACPR lui est dédiée. C'est une novation de l'ACPR par rapport aux organismes de régulation qui l'ont précédée, que de se soucier très activement de ces aspects.
Nous continuerons de traiter aussi des sujets récurrents liés à l’application des procédures de lutte contre le blanchiment et le terrorisme. Là aussi, comme pour l'affaire UBS, notre procédure disciplinaire ne porte pas sur une mise en cause des banques pour des faits de blanchiment d'argent ou de financement du terrorisme. Les dossiers examinés par la Commission dans ce domaine de la « LCB-FT » sont relatifs à des défauts d’organisation ou de procédures internes, qui ont un impact sur la capacité des établissements à maîtriser les risques résultant de leurs activités et à transmettre aux autorités compétentes (TRACFIN) les informations utiles.
Instruisez-vous des affaires liées au prudentiel ?
Désormais pour les grands groupes bancaires, cette supervision relève de la responsabilité de la BCE, tandis que l'ACPR reste en charge des autres établissements. Nous avons eu quelques affaires de fonds propres insuffisants, mais cela reste peu fréquent et cela concernait de petites entités.
Quel impact les nouvelles fonctions de la BCE dans le cadre du MSU peuvent-elles avoir sur votre activité ?
La mise en place du MSU aura très certainement des répercussions sur notre activité. Par exemple, pour les retraits d’agrément, nos décisions devront désormais être validées par la BCE. Le nouveau dispositif permet en particulier une saisine des autorités de contrôle nationales par la BCE, notamment dans certains cas où des personnes physiques pourraient être visées par des sanctions. Mais son entrée en vigueur est trop récente pour que nous puissions dire si l'activité disciplinaire constituera une part notable de l’activité du MSU.
Quel regard portez-vous sur l'efficacité des sanctions, notamment pécuniaires, qui peuvent être prononcées ?
Il est vrai que nos sanctions pécuniaires peuvent paraître très en deçà de ce qui est pratiqué aux États-Unis (encadré). Cependant, les sommes mises à la charge des établissements poursuivis aux États-Unis sont constituées de plusieurs éléments et ne sont pas réellement comparables aux sanctions pécuniaires que nous prononçons. Par ailleurs, comme Gérard Rameix le rappelait lors d’une audition par la Commission des finances du Sénat à laquelle nous avons participé en janvier dernier, nous sommes dans un système où traditionnellement les montants des sanctions pécuniaires n'étaient pas très élevés et, d'ailleurs, le juge pénal qui se prononce sur des affaires d’abus de marché ne condamne pas à des sanctions pécuniaires très importantes. Je crois tout de même que les sanctions prononcées par nos soins en 2014 sont de montants respectables et significatifs. Ils le sont d'autant plus lorsqu'on considère le passé des sanctions de cette nature en France ou lorsque l’on se tourne non pas vers les États-Unis, mais vers nos voisins européens.
Les sanctions ont-elles un caractère dissuasif ?
Il serait inexact de croire que nos sanctions ne seraient pas dissuasives. Bien sûr, on peut dire que pour les grandes entreprises d’assurances ou les grandes banques que nous avons sanctionnées, quelques millions d'euros ne représentent pas un enjeu majeur. Cependant, dans certains cas, les sanctions prononcées à l’égard d’établissements de grande comme de petite taille ont représenté une part significative de leurs résultats.
Ensuite le fait que la loi prévoie une publicité systématique « sauf si » cette publicité se traduisait par un préjudice disproportionné pour l’établissement, ou un risque pour les marchés, constitue un changement profond dans la culture française. L’anonymisation devient désormais l’exception.
C’est un critère dissuasif fort pour les établissements, lesquels nous ont d’ailleurs tous demandé, sans exception, de ne pas rendre la sanction publique et, à tout le moins, pas sous une forme nominative. Dans la période récente, nos décisions ont toutes été publiées sous cette forme. Je crois cette publicité dissuasive. Elle n'est pas bonne pour la réputation de l'établissement, car elle touche à un point sensible chez les banques et les assurances : leur réputation. Cela renforce l'effet pédagogique de la sanction.
Des sanctions pécuniaires individuelles pourraient-elles être envisagées ?
Dans les cas généraux, cette possibilité n’existe actuellement pas. C’est cependant possible en matière prudentielle, à la suite de la transposition de la directive CRD 4, et dans une limite de 5 millions d’euros. Nous pouvons cependant décider d’une interdiction professionnelle d’une durée maximum de 10 ans. Cela a été demandé une fois dans le cadre d’une procédure visant une banque iranienne accusée de procédures inadaptées en matière d’embargo et de gel des avoirs. Cependant la personne visée avait déjà quitté l’établissement.
Il est toutefois possible que l’on y vienne. Il faudrait, pour ce faire, être en mesure de personnaliser très fortement les manquements, ce qui n’est pas toujours très facile : les gens se succèdent, les chaînes hiérarchiques sont complexes.
UBS a menacé d’invoquer l’arrêt Grande Stevens pour casser la décision qui la frappe en France. Manifestement, la portée de cet arrêt fait l’objet de discussions en France. Quelle est votre analyse sur la question ?
Il est certain que l’arrêt Grande Stevens (voir Encadré) impose une réflexion sur les faits susceptibles d’être sanctionnés par l’ACPR et qui pourraient également donner lieu à des poursuites pénales. Cependant, la portée potentielle de cet arrêt est nécessairement beaucoup plus faible à l’ACPR qu’à l’AMF, où existe cette double incrimination, en matière d’abus de marché, des manquements administratifs et des délits pénaux. Dans le cas d’UBS, que vous évoquez, le Conseil d’État a validé notre décision, en confirmant qu’elle ne porte pas d’appréciation sur l’éventuelle culpabilité d’UBS France du chef de démarchage illicite ou de complicité de fraude fiscale.
De manière générale, nos décisions sont rendues dans des délais courts (moins d’un an) de sorte que l’invocation devant la CEDH d’une méconnaissance du principe non bis in idem ne pourrait être dirigée que contre une condamnation ultérieure du juge pénal.
Je crois que des réflexions sont en cours au sein du gouvernement sur les questions que peut soulever l’application de ce principe, et il n’est pas exclu qu’elles débouchent sur des dispositions législatives pour régler tel ou tel
Vous avez évoqué au cours de votre audition au Sénat la nécessité de faire évoluer le système, quelles seraient les pistes envisageables ?
Le système de sanctions est devenu un peu compliqué, en décalage avec ce qui était voulu à l’origine, en 2010. Les dispositifs de sanction et leurs plafonnements se sont différenciés. On a ainsi des règles spécifiques, dorénavant, pour le prudentiel bancaire, par suite du « paquet CRD 4 ». Un nouvel effort d’harmonisation se justifierait et serait l’occasion, sans doute, d’une réflexion sur le mode de calcul et le niveau des sanctions pécuniaires.
