Le pilier Garantie des dépôts est-il indispensable à l’Union bancaire ?
La zone euro a affirmé souhaiter rompre le lien entre les banques et les États dans lesquels elles siègent, car ce lien a joué un rôle moteur central dans la crise financière. Pour rompre le cercle vicieux banques-souverains, il faut agir sur plusieurs mécanismes et notamment créer une garantie des dépôts commune.
Pourquoi l’Allemagne repousse-t-elle ce projet ?
Il convient d’abord de noter que la création d’une garantie unique des dépôts n’est probablement pas l’aspect le plus urgent de l’agenda de l’Union bancaire, même après la mise en place (avec succès) du Mécanisme de supervision unique (MSU), il y a un peu plus d’un an. L’Allemagne dit souhaiter que les États mettent d’abord en œuvre les différentes réformes qui ont été actées avant de décider toute nouvelle initiative. Et en effet, certains États membres ont pris beaucoup de retard pour ratifier l’accord intergouvernemental sur le fonctionnement du Fonds de résolution unique (FRU) et pour transposer la directive BRRD. Toutefois, ces problèmes devraient être réglés assez rapidement.
Là où certains Allemands sombrent dans l’excès, c’est lorsqu’ils affirment qu’avant de construire une garantie des dépôts commune, il faut attendre d’observer une mise en pratique du mécanisme de résolution unique sur un cas concret de crise bancaire, pour s’assurer qu’il fonctionne comme prévu. Mais le but est précisément de diminuer la probabilité d’une crise future ! Autre demande excessive : Wolfgang Schäuble a déclaré qu’une modification des traités s’impose avant la construction du pilier manquant, notamment pour séparer le MSU du reste de la BCE. Cela peut être analysé comme une manœuvre d’obstruction. Pour comprendre ces prises de position, il faut tenir compte du contexte politique : les citoyens allemands, relayés par le Bundestag, ont le sentiment, en partie à tort, d’avoir déjà beaucoup payé pour la crise. Ils apparaissent hostiles à une mutualisation supplémentaire des risques financiers. Mais la dure réalité est que l’objectif de rompre le cercle vicieux entre banques et souverains, que M. Schäuble dit partager, exige une mutualisation de certains risques au sein de la zone euro. La position allemande n’est donc pas exempte d’incohérences.
Que pensez-vous de la démarche de la Commission qui, malgré l’opposition allemande, cherche à faire progresser le troisième pilier en imaginant un système de réassurance ?
Ce projet se situe entre la situation actuelle où les garanties sont exclusivement nationales et l’ambition de l’Union bancaire où tout serait mutualisé. Il est toutefois difficile de commenter cette solution intermédiaire tant que nous n’avons pas plus
Le pilier résolution de l’Union bancaire est-il satisfaisant ?
Si le MSU répond réellement à l’objectif de rupture du lien banques-souverains, le pilier résolution (création du Conseil de résolution unique, traité intergouvernemental pour le FRU, directive BRRD) quant à lui n’atteint pas du tout le même niveau de cohérence. Il n’y a pas de réelle mise en commun des ressources ni de la décision. C’est un hybride entre responsabilité nationale et responsabilité européenne, très complexe – et probablement problématique en termes de mise en œuvre. La résolution ne mérite pas vraiment le qualificatif « unique » puisqu’elle préserve une large part d’autonomie pour les autorités nationales et qu’elle établit par ailleurs un calendrier très progressif (jusqu’en 2024) pour la mise en commun des ressources au sein du FRU.
En attendant que le FRU soit pleinement opérationnel, un backstop serait-il nécessaire ?
Comme la garantie unique des dépôts, le backstop relève du thème de la mutualisation des risques. Et la réponse de l’Allemagne est la même : Nein ! À l’inverse, la France et le président de la Commission Jean-Claude Juncker défendent le principe de la mutualisation, mais leur insistance ne conduira pas forcément à une solution constructive. En effet, il me semble illusoire d’espérer sur ce point un engagement réel de l’Allemagne et d’autres États réticents, au moins à court terme.
Un exemple illustre mon propos : l’instrument de recapitalisation directe du Mécanisme européen de stabilité (MES). Celui-ci devait en principe permettre au MES de recapitaliser les banques directement (au lieu de passer par un prêt à un État membre, comme en Espagne), ce qui permettrait de réduire le lien entre banques et États. Mais les règles de fonctionnement de cet instrument, adoptées fin 2014, sont tellement restrictives qu’elles le rendent inutilisable. Je crains que la réassurance des dépôts proposée par la Commission subisse un sort comparable.
La réalité est qu’en cas de crise, il reste possible que les États se mettent d’accord pour autoriser le MES à faire un prêt au FRU en un week-end. Mais la volonté de clarifier les choses ex ante par écrit conduit l’Allemagne (et d’autres) à accumuler les conditions restrictives. Il serait peut-être préférable de ne pas chercher à régler cette question maintenant.
Mon sentiment est que l’Allemagne ne bougera pas à court terme sur la mutualisation. Dans cette hypothèse, il serait préférable de se concentrer sur d’autres chantiers importants pour l’Union bancaire : harmonisation du droit des faillites bancaires, de la comptabilité bancaire, etc.
Intimement liée au pilier résolution, la BRRD n’est-elle pas contrariée par les droits des faillites des différents États ?
La résolution prévue dans BRRD est définie comme une alternative préférable, pour tous les ayants droit, à une faillite judiciaire ; or le droit des faillites diffère fortement d’un pays à l’autre, donc la résolution prendra une forme différente d’un État à l’autre. Les uns après les autres, les États réforment leur législation sur les faillites mais sans réelle cohérence.
Des précisions ont été apportées le 9 novembre sur le TLAC. Voyez-vous des incohérences avec le MREL ? Et le ratio européen était-il vraiment insuffisant ?
Chacun de ces ratios constitue une exigence minimale de capacité à absorber des pertes futures. Le ratio TLAC est une sorte de MREL adapté aux établissements systémiques. Il n’y a pas nécessairement d’incohérence entre les deux. En Grande-Bretagne, le TLAC est bien accueilli et n’est pas perçu comme étant en contradiction avec le MREL. En réalité, cette question dépendra de la mise en œuvre concrète du MREL qui va avoir lieu dans le courant de l’année 2016.
Quelles sont concrètement les difficultés de mise en œuvre posées par le MREL et le TLAC ?
La question du statut de la dette senior au regard des exigences de TLAC et MREL dépend du droit des faillites de chaque État. La réponse n’est donc pas identique dans tous les États membres et dépend des réformes en cours du droit des faillites. Selon les Britanniques, la dette senior traditionnelle ne doit pas être intégrée au TLAC et pour se conformer à la réglementation, les banques doivent émettre de nouvelles obligations qui sont plus risquées que les titres senior mais moins que les instruments de capital. L’Allemagne quant à elle a choisi de « junioriser » la dette senior des banques par une réforme du droit des faillites. Pour les Britanniques, faire absorber des pertes par la dette senior dans une banque systémique n’est pas prudent du point de vue de la stabilité financière. On est donc loin d’un consensus européen sur ce thème.
Dans le TLAC et le MREL, les dépôts sont-ils pris en compte dans le ratio ?
Non, les dépôts ne sont pas inclus dans ces concepts qui sont censés correspondre à une capacité concrète d’absorption des pertes. Il n’y a pas d’identité entre d’une part le TLAC/MREL et d’autre part le champ d’application potentiel du bail-in en application de BRRD, qui est plus large et inclut en théorie les dépôts non garantis.
Le pilier supervision de l’Union bancaire est-il totalement satisfaisant ?
Le pilier Supervision est de loin le plus abouti des trois, mais il n’est pas non plus exempt de défis. Le conseil de surveillance du MSU donne la majorité aux représentants d’autorités nationales et est par ailleurs subordonné au conseil des gouverneurs de la BCE. Cette gouvernance ne garantit pas un alignement parfait avec le mandat prudentiel européen du MSU. Par exemple, chaque superviseur national peut, aujourd’hui encore, demander aux établissements qu’il surveille de maintenir du capital ou de la liquidité dans l’État où il opère, alors que ce ring-fencing ne devrait plus exister dans un mécanisme de supervision unique. Autre exemple, Danielle Nouy a déclaré souhaiter imposer une limite (par exemple 25 % du capital réglementaire) à l’exposition des banques à leur souverain d’origine, par exemple via la détention d’obligations d’État. Or la BCE n’a pour l’instant décidé aucune action allant dans ce sens. Ces deux exemples illustrent les limitations du processus de prise de décision et la difficulté à atteindre l’objectif proclamé de découplage entre banques et États au sein de la zone euro.
